三、禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口的環(huán)境背景分析

“生態(tài)文明建設(shè)”、“環(huán)境質(zhì)量改善”已成為我國新時代主旋律。過去由于不少地方重視經(jīng)濟發(fā)展輕視環(huán)境保護、重視眼前利益忽視長遠利益，對固體廢物進口及再生利用企業(yè)的全過程監(jiān)管能力薄弱漏洞較多，致使洋垃圾走私入境屢禁不止，進口固體廢物中洋垃圾夾帶現(xiàn)象時有發(fā)生。進口固體廢物鑒別本身是一項專業(yè)性較強的工作，我國進口固體廢物鑒別體系尚不完善，鑒別機構(gòu)較少能力有限，同時海關(guān)和檢驗檢疫機構(gòu)的監(jiān)管也不可能做到全面覆蓋和精準識別，很難完全杜絕高額利潤驅(qū)動下的故意夾帶和瞞報走私。中國環(huán)境科學(xué)研究院在2012-2014年間共完成了324例進口固體廢物鑒別，鑒別結(jié)論屬于禁止進口的固體廢物高達77.8%，可見走私夾帶之盛。

以洋垃圾和進口固體廢物為原料的生產(chǎn)企業(yè)，相當(dāng)一部分屬于“散亂污”企業(yè)，污染治理能力低下，甚至沒有污染治理設(shè)施，實質(zhì)上是以污染環(huán)境為代價換取經(jīng)濟利益，加劇了不少區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化，環(huán)境容量耗竭，嚴重影響人民群眾身體健康和社會和諧穩(wěn)定，必須進行大力整治。環(huán)保部開展打擊進口廢物環(huán)境違法專項行動中，提出立案處理處罰建議的企業(yè)占檢查企業(yè)總數(shù)的60%以上，可見違法范圍之廣。針對上述亂象，環(huán)境保護部部長李干杰指出，“禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革，能有效切斷“散、亂、污”企業(yè)的原料供給，從根本上鏟除洋垃圾藏身之地，對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護國家生態(tài)環(huán)境安全具有重要作用”。

除此之外，禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口的一個重要原因就是騰籠換鳥，為國內(nèi)生活垃圾分類分出的可回收物再生利用提供渠道和空間，形成市場牽引機制和價格倒逼機制，從正反兩個方向促進我國固體廢物回收利用水平的提高，為普遍推行生活垃圾分類制度創(chuàng)造條件。

四、禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口對生活垃圾分類的啟示

我國進口的固體廢物中3/4以上為廢紙、廢塑料，主要來自于美國、日本、英國等發(fā)達國家生活垃圾分類產(chǎn)物。據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會統(tǒng)計，2016年我國廢紙、廢塑料進口量分別達到約2850萬噸和735萬噸。如此龐大的固體廢物出口既為發(fā)達國家化解了固體廢物處理壓力，減少了污染物排放及碳排放，又創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，帶來了豐厚的經(jīng)濟回報。撇開走私夾帶等非法出口不談，發(fā)達國家固體廢物出口之所以能夠形成巨大產(chǎn)業(yè)，主要得益于其較為嚴格的垃圾分類制度，出口導(dǎo)向的固體廢物分類反過來也帶動了廢紙、廢塑料分類回收比例及效果的不斷提升。由此可見，良好的垃圾分類對一個國家的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護都具有積極的促進作用，值得大力倡導(dǎo)，努力推行。

廢紙和廢塑料同樣也是我國垃圾分類的重點品種。我國人均紙張和塑料的消費量和廢棄量遠低于發(fā)達國家，僅為美國的1/4左右。但由于我國人口基數(shù)龐大，廢紙、廢塑料的總產(chǎn)生量仍然十分巨大，而且隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展和人民消費水平的進一步提高，產(chǎn)生量還將不斷增加。2016年，我國再生資源回收行業(yè)回收的廢紙、廢塑料量分別達到4963萬噸和1878萬噸。考慮到我國人均紙張和塑料消費量遠低于發(fā)達國家，我國廢紙、廢塑料的回收利用率實際上已經(jīng)超過了許多發(fā)達國家，我國生活垃圾處理設(shè)施中廢紙、廢塑料的含量遠低于發(fā)達國家就是強有力的證據(jù)。我國再生資源回收行業(yè)對垃圾分類減量做出了巨大貢獻，大大減輕了垃圾處理行業(yè)的負擔(dān)，這一歷史功績必須予以高度肯定。但是，目前我國的再生資源回收還不是真正意義上的垃圾分類，還需要在普遍推行垃圾分類制度以及禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口的新形勢下實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。

一是我國再生資源回收行業(yè)仍然依賴“收購”垃圾或從業(yè)人員分揀垃圾實現(xiàn)較高的回收率，增加了回收成本，不利于居民自覺履行垃圾分類的環(huán)境責(zé)任，也有悖于“產(chǎn)生者負責(zé)，污染者付費”的基本原則。發(fā)達國家的固體廢物之所以有較大的出口市場，主要是因為大部分居民能夠按照要求自覺完成分類。如果居民分類效果較差，需要向居民“購買”分類合格的垃圾，這一產(chǎn)業(yè)將不復(fù)存在，這些垃圾也只能進入焚燒廠、填埋場等垃圾處理設(shè)施。因此，垃圾處理與再生資源回收兩網(wǎng)融合，不但是管理體系上的融合，更應(yīng)該是管理理念上的融合，即要樹立再生資源就是“生活垃圾重要組成部分”，同樣也是“污染源”的理念。向我國出口固體廢物的發(fā)達國家中，廢紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃等等，都是生活垃圾的一部分，在管理理念上并無任何區(qū)別，不但沒有阻礙回收利用，反而促進了回收利用。目前我國生活垃圾定位于“污染源”，因此生活垃圾處理是政府主導(dǎo)的公益民生事業(yè)，可以按照處理量得到政府財政補貼，整體而言發(fā)展態(tài)勢良好，行業(yè)集聚度較好，技術(shù)與管理接近世界先進水平。與此相反，再生資源定位于“資源”，因此再生資源回收是市場主導(dǎo)的商業(yè)行為，得不到政府的處理補貼，企業(yè)因陋就簡以降低成本，抵御市場風(fēng)險能力較差，時時處于“被動挨打”的局面。只有讓再生資源也回歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責(zé)任和壓力傳導(dǎo)至每個居民身上，引導(dǎo)居民切實履行垃圾分類投放的環(huán)境責(zé)任，讓再生資源回收行業(yè)名正言順地爭取政府的財政補貼和稅收優(yōu)惠，光明正大地要求社會承認它對資源節(jié)約和環(huán)境保護的巨大貢獻，在嚴格規(guī)范的監(jiān)管和充分有力的制度保障下，向生活垃圾處理行業(yè)一樣實現(xiàn)快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展，真正成為生活垃圾減量化、資源化的主力軍。

二是由于歷史的原因，相當(dāng)一批再生資源回收企業(yè)屬于技術(shù)含量低、產(chǎn)業(yè)集聚度低、污染防治水平低的產(chǎn)業(yè)，具有典型的“散、亂、污”特點，對區(qū)域環(huán)境的負面影響抵消了其回收資源帶來的正面效益，有悖于“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)保新理念。有人過于夸大固體廢物再生利用對于原生資源替代的正面效益，片面宣傳回收一噸廢塑料、廢紙、廢金屬能夠替代多少原生資源，減排多少污染物和溫室氣體，但是忽略了一個基本的事實：再生利用也要消耗資源能源，同時排放污染物和溫室氣體，如果執(zhí)行嚴格的環(huán)保標準，在經(jīng)濟上就不一定是可行的，如果從全生命周期來衡量，在環(huán)保上也可能沒有優(yōu)勢可言，否則就難以解釋為什么發(fā)達國家垃圾已經(jīng)得到較好分類，而且擁有先進的再生利用技術(shù)，為何不在本土實現(xiàn)“資源”的再生利用，而是優(yōu)先尋求出口到發(fā)展中國家。中國已經(jīng)提前半年公告，2017年底前將禁止進口生活源廢塑料，但發(fā)達國家仍然希望通過施加壓力、通過交涉或談判促使中國改變政策，或者尋找下一個“接盤俠”，而不是在本國建立再生利用設(shè)施。進口廢紙、廢塑料的價格較我國本土回收的廢紙、廢塑料價格高約30%，說明發(fā)達國家分類垃圾的品質(zhì)已經(jīng)較我國為高。發(fā)達國家還準備采取進一步措施提高出口固體廢物品質(zhì)，以滿足中國更加嚴苛的進口標準，也不愿意在本國進行再生利用，可見“再生利用”并非想象的那般美好。不管是進口固體廢物，還是我國自身分類回收的固體廢物，其再生利用過程都必須保證環(huán)保達標，注重全生命周期綜合環(huán)境績效最優(yōu)。因此，我國在推進垃圾分類過程中，必須糾正“只管分類不管去向”、“只管利用不管環(huán)保”、“只管局部不管全局”的片面觀念與做法，從改善環(huán)境質(zhì)量全局出發(fā)，從全生命周期視角思考，開展垃圾分類處理全鏈條設(shè)計，強化全過程環(huán)境監(jiān)管，提升垃圾分類處理技術(shù)水平與環(huán)境管理水平，推動再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

編輯： 程彩云