解放思想 明確政策 加快進程
——仇保興同志在貫徹《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》座談會上的講話
（2003年1月22日 根據錄音整理）

　　加快市政公用行業市場化改革是今年工作的重點。建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》已經下發，這個文件主要是起到投石問路的作用，先是啟動大家改革的思想，把基層的積極性調動起來，打開市政公用行業的改革之門。當然，改革的方法和措施不可能一開始就很完善或很明確，沒有任何協商余地。任何東西剛開始就很權威，不一定是件好事。我國20多年的改革，就是按摸著石頭過河隨機決策的路子走過來的。市政公用行業的改革可以說是計劃經濟體制的最后一個堡壘。要在最后一個堡壘或者說是政府的“親生兒子”身上動土，確實是一個比較敏感的問題，需要我們有步驟、有政策、有方案，循序漸進地推進，才能取得勝利。從討論的情況看，大家地加快市政公用市場化進程的改革還存在著一些疑慮，也提出了一些問題。我認為大家所提的這些問題都很有針對性。提對問題也就是解決了問題一半，然后找出解決這些問題的答案，回去以后理直氣壯地推行這項改革，那我們這次會議的目的也就達到了。今年城建系統任務繁重，其中最難的就是市政公用行業的改革。所以，我們要把這項工作貫穿于今后若干年城建工作的全過程，成為城建部門今后工作一以貫之的一條主線。城建系統其他方面的評比表彰工作是多做一些、還是少做一些，獎牌是多發幾個還是少發幾個，是發給城市領導個人，還是發給群眾，都不是最主要的。最主要的是通過城市基礎設施建設運行管理的市場化改革，來有效地增加投入和提高運行效率，以適應城鎮化高速期的需要。

　　一、解放思想，提高認識

　　加快推進市政公用行業的市場化改革，必須認真貫徹十六大的精神，進一步解放思想，提高認識。當前，我國市政公用行業的發展正面臨著以下幾對矛盾：

　　一是城鎮化高速發展與基礎設施短缺相伴隨的矛盾。所有的國家在城市化過程中都曾出現基礎設施短缺的現象，特別是在拉美、非洲及印度等國家的一些城市，半座城市被垃圾山、污水和貧民窟所包圍，生活條件急劇惡化，造成了災害、瘟疫的大面積蔓延。即使是西方發達國家，在城鎮化的過程中也同樣經歷過這樣的災難，被稱之為最黑暗的年代。走有中國特色的城鎮化道路，我們就要全面總結西方發達國家和發展中國家所經歷的錯誤和痛苦，以避免重蹈覆轍。這就是我們社會主義國家應該做的事。解決基礎設施短缺的問題，要靠我們廣開投資渠道，增加投入。聯合國提出，發展中國家在城市化過程中，基礎設施的投入一般不應該低于GDP的3-5%，但我國絕大多數城市都只有百分之二點幾，就像上海發展如此之快、基礎設施較為完備的城市，也只達到5%。所以，基礎設施短缺是我國城鎮化過程中最為撓頭的一個問題。

　　二是市政公用設施短缺與既有設施運行效益的下降并存的矛盾。改革開放20年來，包括國有企業在內的所有行業的效益都提升了，而處于壟斷經營的市政公用行業，不論是自來水廠、污水處理廠，還是公交公司，凡是仍然采取老體制經營的，雖然所提供的公共產品和服務價格不斷上揚，但運行效益卻在下滑，虧損額在擴大。老體制所帶來的弊端已越來越明顯。城建司曾對這些沒有改革行業的運行效益及變化情況作過一個調查。當然，有的城市因為就業非常困難，就把市政公用事業單位看成是安排就業的好場所，一些領導同志的七大姑、八大姨都往這里安排，所以，這些單位往往人滿為患。前段時間，我到合肥調研，考察了運行管理較好的某污水處理廠，在該廠負責的是一位女同志，比較干練，對上級打招呼要求給予安排的人，她都不要，一座日處理30萬噸的污水處理廠，工作人員只有68人。如像別的地方一樣敞開安排的話，200人也不夠。但這樣的企業畢竟是極少數。所以，面對運行效率的下滑，再不改革，市政公用行業將難以為繼，也難以面對老百姓對提高生活條件的呼聲。

　　三是污染治理設施建設跟不上污染排放量不斷擴大的矛盾。盡管這幾年各級政府投入那么多資金用于治污設施的建設，國債的投放也空前擴大，但是每年排向江河的生活污水數量不僅沒有減少，而且還在增加。隨著排污量不斷擴大，無論是生活垃圾，還是生活污水，數量增加非常快。在經濟高速增長的過程中，洗衣機、抽水馬桶的利用，再加上每年大約有2000萬的農民進入城市，這幾項因素迭加，所產生的污水量每年遞增五至六個百分點，生活垃圾產生量近年來以5%-8%的速度增加，而我們污水處理設施的建設和治污的手段還跟不上這個需求。現在，70%的城市河道已經全部劣于五類水標準，已被嚴重污染，要治理需投入大量的資金。許多排污設施由于管網不配套，運行不到位，后續資金不配套，導致設施處理能力放空。據說有一個城市的污水處理廠，把沉淀池全部改成養魚池來維持職工生計，放任污水嘩嘩地流，這是對我們是極大的諷刺。

　　四是投資需求缺口大與投資渠道狹窄的矛盾。目前，我國每年用于基礎設施的投資將近4000億元，其中國家財政投資包括國債、中央的轉移支付只占總投資5.7%。這是在近幾年國債投放量較大的情況下才達到的，如果沒有國債投資，中央財政轉移支付只占1.2%；引進外資參與基礎設施建設，最好的年份達為4.39%；城市維護費資金占整個投資的14.6%。所以，無論是城市維護費，還是外資以及國家財政資金，三項合計還不到總投資的20%，其余80%的資金要靠社會資金和銀行信貸來解決。所以，市政公用行業正面臨著群眾對其要求是越來越高與設施運行效率越來越低，投入需求越來越大與投資渠道越來越窄的問題。國家大量發放國債資金，今年可能是最后一年。因為國家發放國債的最大目的就是啟動消費，啟動消費的項目是有選擇性的，開頭的那些項目都是填平補齊的“短平快”項目，啟動內需的效果比較好，等這些項目結束了，后面那些項目的效果就難以為繼了，再加上國家財政赤字已接近國際認定的警戒線，所以國務院也正考慮準備終止國債的投放。前幾年，國家每年國債投放的資金是1300億元，其中城建部分的投入是160多億元，但明年可能就沒有了。國家轉移支付的資金，將從占城建基金總額的5.1%下降至1.2%。所以，面對著城鎮化高速發展、污染量不斷擴大、投資渠道不足和運行效益日薄西山的嚴峻形勢，逼著我們去加快改革。不進行改革，市政公用行業只能是死路一條，而且我們作為市政公用行業的主管部門，自己不動手進行改革，別的部門更難從外部進行推動。只有自己革自己的命，整個市政公用行業的改革才能順利啟動。

　　當前，有的同志對加快市政公用行業市場化進程還存有一些錯誤的認識，甚至還有反對的聲音。概括起來，主要有以下三點：

　　一是認為現在西方發達國家也沒有對市政公用行業進行改革，或者只是改了一小部分，更何況我們是社會主義國家，政府在基礎設施建設領域起主導作用，急著去進行改革干什么？不少同志出國考察了解到，許多國外的市政公用設施都是國有的，運行管理體制比我國還僵化，特別是在北歐一些國家。它們也想對此進行改革，但改革的步子很慢。據此，我們有的干部就認為，國外市場化搞了這么多年了，可謂是市場化的老祖宗，而我們剛從計劃經濟轉向市場經濟，市政公用行業的市場化改革還要向國外學習，而國外現在還沒對市政公用行業實行市場化，為什么我們要急忙進行市場化改革？這是我們一部分同志頭腦中存在的疑惑。我認為，這些疑慮必須澄清。

　　國外市場化進程大致分三個階段。17、18世紀，城市化在西方主要發達國家興起。城市化剛啟動時，各級政府頭腦的主要思想武器是亞當·斯密的“市場萬能論”。認為市場是萬能的，政府不要去干預，最好的政府就是“守夜人”的政府，對市場干預最少的政府就是好政府。所以，這一時期的城市基礎設施基本上有私人投資經營。但在城市規劃沒有調控到位和法治不健全的情況下，多數私人經營的基礎設施都是與當地權力相結合的，基礎設施分布不公平，窮富懸殊，貧民區沒有任何基礎設施，城市污水、垃圾排放放任自流。而富人區的配套設施奢侈浪費，整個社會處在一個非常不均衡的狀態，沒有形成完整的城市基礎設施規劃、建設和管理的良性循環體系。這種狀態一直延續到20世紀30年代發生世界經濟大危機時。這時，亞當·斯密的“市場萬能論”受到質疑，認為是由于放縱市場調節導致了經濟危機的發生。這一場經濟大危機，使得世界GDP總量下滑了30%，發達資本主義國家40%的人面臨了失業。延用了兩個世紀的“市場萬能論”此時被全面否定，西方國家相繼強化了政府對經濟的全面干預，認為只有政府的有效干預，才能達到就業和經濟增長的兩全齊美，也就是凱恩斯的“全能政府論”。城市基礎設施全盤國有化也由此開始，政府逐步收購私人手里的資產，城市所有的基礎設施幾乎全部以國有的名義投資，再加上以美國為代表的一些國家，通過大量地建設基礎設施來刺激內需，此時西方國家基礎設施的國有化達到了極點。在隨后的幾十年間，不僅僅是社會主義搞經濟國有化，資本主義的經濟國有化也是空前絕后的，如那時法國經濟的國有化程度達85%，英國達到75%，比我國現在的水平還要高，基礎設施領域的國有化就更不用說了。一直到了20世紀60年代，許多經濟學家重新認識到，30多年來國有化的擴張，帶來了經濟效益的下滑、管理機構的膨張和政府運行效益的日益低下。一些經濟學家經過反思，得出“全能政府論”是非常荒謬的。最有代表性的人物是奧地利經濟學家哈耶克，他與凱恩斯就政府和市場在經濟發展過程中的作為這一問題持續論戰了40年。但在那個國有論和政府調控論占上風的年代，凱恩斯有廣大的擁護者，還有政府作為后臺，所以每一次論戰均以哈耶克的失敗而告終。到了20世紀70年代，隨著西方經濟全面陷入“滯脹”而難以自拔，大家才逐步認識到政府調控市場實在是乏力，難以為繼了，“政府萬能論”已捉襟見肘，日趨沒落。哈耶克是新一代的自由主義代表人，他和美國經濟學家布坎南、弗里德曼等人認為，政府不能做市場有能力做的事情，只能做市場做不了、做起來不合算的、反復證明做不了的事。1974年，前后經過40年的論戰且屢戰屢敗的哈耶克，以其新古典自由主義的經濟理論而獲得諾貝爾獎。他推崇的是政府失效論，認為政府往往是低效率的代名詞。有的領域之所以采取國有的方式，實行政府調控，這是迫不得已的事情，應盡量避免采取這樣的方式。英國的撒切爾、美國的里根全盤接受了哈耶克等經濟學家的理論，從70年代開始把大量的國有企業轉為民營或私有。這種放松政府管制的浪潮確實挽救了英國這一老牌資本主義國家，也使得美國持續12年保持經濟快速增長。因為通過這樣的改革，把大批不該由政府背的包袱都卸掉了，大批不合理的開支減少了。不到十年時間，美國因此項改革獲得了400億美元的巨大收益。

　　二是西方國家經歷了長時間的國有與私有的反復，為什么還有那么多國有企業呢？這是因為不少西方國家尤其是歐洲一些老牌的資本主義國家，走的是一條高福利、高稅收之路。在西歐一些國家，小孩從出生一直到大學畢業的所有費用均由國家承擔。在德國，一直讀到博士的費用也由國家支付。另外國家還提供醫療、養老等許多保障。其中有些保障制度也使中國移民大賺便宜，如國家對生育孩子給予補貼，生一個孩子給一份補貼，兩孩子三份補貼，三個孩子五份補貼。在法國生三個孩子的話，國家給予家庭的補貼比一般工人的工資都高，結果許多溫州人到了法國窮生孩子，生了孩子拿法國政府的補貼，一個月幾千法郎，同時還免費領取很多食品。這些國家的失業或待業者，光靠政府補貼就可以維持較好的生活。在這種高福利政策下，人們工作的積極性大受影響，這些國家由此也陷入了高福利的陷阱，導致社會運行成本很高、經濟發展滯緩。我們中國絕對要避免這種高福利的陷阱。但西方國家避免不了，因為政府的每一任、每一政黨上臺，都曾向選民許諾增加福利，哪一任也不敢減少，減少福利就意味馬上下臺，只得硬撐著。高福利的政策必然帶來高稅收，結果使得有錢的人都把錢存到免稅和低稅的國家或別的地區去了，造成國內資本的大量外流。

　　西方國家以國有為主的城市基礎建設，基本上是高福利政策的一種延伸和補充，這是我國絕對不能學的，也是學不起的，我們作為初級階段的社會主義國家承受不起這個代價。中央領導同志有一次在中央黨校作報告時講到，什么叫社會主義？在生產力意義方面，就是宏觀的經濟效益要超過資本主義，微觀的經濟效益也要超過資本主義。只有這樣，社會主義才能打敗資本主義，才能取代資本主義。我國如果陷入了高福利的陷阱，什么都是國有的，什么都是低效率的，宏觀和微觀的效益都比人家低，那我們只能被人家所打敗。

　　三是有的同志還認為城市基礎設施的市場化改革非常困難，因為這些都是政府應該提供的公共品，難以進行市場化。這種觀點是非常錯誤的。世界銀行根據公眾的消費特點、收費的權利、設施服務公平性、市場的競爭能力以及環境外部性這五項指標，對所有的城市公用設施進行分級，市場化程度最高的定為3，最低的定為1。市場化程度在1.8以上的領域，都可以采用市場化的方式運作。城市的垃圾收集市場化程度最高，為2.8，污水分散處理為2.4，污水集中處理2.0，公共汽車是2.2，除了城市道路是1.2外，絕大多數公用設施都在1.8以上，都可以用市場化來推進改革。

　　總之，我們要充分看到當前遇到問題的緊迫性，認清北歐等資本主義國家高福利陷阱所帶來的危害，進而從西方國家改革的一些歷史和所犯的錯誤中吸取教訓。同時也要看到我們當前城市基礎設施領域可供市場化改革的余地還很大，大家一定要解放思想、提高認識。

　　二、抓住機遇，啟動改革

　　任何一項改革都是從下而上，而不是從上而下的。美國著名社會學家奈斯比特認為：風尚從上而下，改革創新從下而上。從上而下的改革，那不是改革，而是推行。因為從上而下的“改革”，不需要群眾的創造，不需要我們去總結群眾的發明，也不要去動腦筋，照搬照套，按照上級的文件辦就行了。加快市政公用行業市場化改革，是需要攻堅的改革，需要各地去創造、去探索。建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，全面放開了市政公用設施領域，各地要按照該意見盡快啟動這方面的改革。建設部將對各地的改革實踐及時進行總結，好的做法和經驗就予以推廣，改革中出現了差錯就予以糾正。改革就是這樣一個過程。推進市政公用行業的市場化改革，我們不可能發一個萬事齊備的文件對改革做出明確的規定，把開頭怎么改，中間怎么改，后來怎么改，將會遇到什么問題，可采用何種方式去解決等說得明明白白，這樣的改革那等于是不改。改革就是要求大家去創造、去創新，去做別人沒有做過的事情。文件上沒有寫明的、法律上沒有明確的或沒有詳細的政策可以依照的事情，才需要我們去實踐探索，這樣才稱之為改革。

　　不要以為市政公用行業市場化改革很難，其實我們也有一些先導模式可以借鑒。以下幾種模式，現在看來已經發市場化之先機了。

　　（1）事業單位改為企業。北京、上海等地已經這樣做了，將事業單位改成企業。這是基礎性的工作，可以單兵推進，也可以結合其他改革措施一并進行。

　　（2）把一統城市的國有壟斷公司分拆為幾家公司，模擬市場機制運作。如南京市把公交公司一分為三，原來的虧損企業現已成為盈利企業。市場機制的核心：一是競爭，以競爭來決定勝負；二是用自己的錢對自己負責。通過投資主體多元化，自己監督自己，自己對自己的決策負責。國有企業為什么搞不好？就是因為缺乏這樣的機制，要靠外部來監督。而一旦引入競爭機制，企業有了替代性威脅，隨時有別的公司可接替你的經營項目，事情就好辦了。如南京公交公司，改革之初是一分為二，為防止本地兩家公司互相串謀，后又引入一家香港公司，三家公司同時競爭。判斷公交公司運行效益的高低非常簡單，就是一臺車配備幾個人。甲公司一臺車配1.2人，而乙公司是3.8人，甲公司盈利，乙公司虧損，問題的癥結就找到了。引入競爭機制，通俗地講是“挑動企業斗企業”。如電信、電力公司原來是一統天下，現在電信公司已分成移動、聯通、網通三家，如果加上鐵通，那就是一分為四了。電力公司是分成六家電網公司，就為了引入競爭機制。競爭是市場化的一大法寶。城市經營管理的實踐也證明，由一家企業來一統大城市的某一經營項目，就會造成競爭活力的消退。

　　（3）推行管理合同。就是公司的資產通過全同的方式全權委托專業管理公司進行經營管理。這種模式在旅游服務業應用得比較好，許多賓館包括部隊所屬的賓館也采用這種方式。如有一家原來每年虧損800萬元的賓館，委托一家專業管理公司來經營管理，結果現在每年盈利600萬元。合同制管理、品牌管理在旅游行業已取得非常明顯的效益。用成熟的技術經驗、標準化的管理模式、便利的測算標準，對新建污水、垃圾處理廠實行全程管理。如通過這一套測算標準對污水處理廠的運行成本進行測算，并與國際先進水平進行比較分析，就可以找出那些方面的運行成本高了。給排水系統化是我國的創造，往往帶有行政性撮合的痕跡，后遺癥較大，國外不太采用。污水處理廠往往是虧損的，而自來水廠是盈利的，把兩者合在一起解決收費困難，實行給排水收費系統一體化則較為實用。

　　（4）創建可市場化項目，進一步擴大競爭的范圍。例如冠名權、公交線路經營權的招標拍賣，公共綠地養護、街道清潔經營權的招投標等等。實踐證明，凡是這樣做的效果都比較好，綠化養護、街道廣場清潔養護費下降幅度一般都達到30%-40%。

　　（5）特許經營。現在，國際上的特許經營通常是采取BOT的方式，如溫州東莊的垃圾發電廠就是按照BOT方式建設的，還比較成功。但大量的還是TOT的方式，就是將已經建成的自來水廠、污水處理廠通過經營權有償轉讓給外商，經營期滿后再收回。由于這種模式是由民營企業和外商直接租賃管理現成的項目，不需要承擔建設期的風險和土地征用處理等棘手的問題，所以有較大的吸引力。

　　（6）公私合營股份制。對新建項目，首先成立獨立企業或項目公司，在財政注入部分資本金的情況下著手項目籌建，然后在每個建設環節通過招投標，公開招商引資入股，不斷擴充資本金，轉換企業所有制性質，最后達到既以最少的投入、最快的速度建成項目，又能以最優的企業機制來經營項目。

　　（7）有些項目經過批準，投資者也可以永久性地擁有，也就是BOO模式，使得投資者可從更長的期限來考慮回報問題，可使用戶的負擔進一步減輕。這也是國外流行的PPP混合模式之一，使得城市基礎設施的公益性和市場性得到較完美的結合。

　　另外，大家都希望部里要進一步明確改革的政策，這種心情可以理解。但是，改革的政策，說白了是地方在改革實踐中創造的，建設部只能是總結推廣各地成功的經驗，不可能是自己發明某個具體的政策要各地去執行。當然，推進市政公用行業的市場化改革，需要確定幾項原則。市政公用行業的市場化改革，必然涉及產權，這就要求：一是投資主體多元化，投資途徑多樣化。這不僅關系到能否增加投資的數量，更重要的是創造了現代法人治理結構的基礎，而國有獨資則沒有這種機制的土壤。二是收費一定要到位。這是市場化改革的一個前提條件。根據“保本微利”原則確定的收費措施不到位，改革就難以啟動。現在，這方面的大多數政策都放開了，而且地方政府所擁有的權力很大，只要地方政府同意，收費不應成為問題，更何況在我國污水未治理就可以先收費。這在許多發展中國家也沒這樣做。但目前城市垃圾收費體系尚未建立，尚缺市場化融資的保證。三是要全面消減行業進入成本。市政公用行業是一個新興行業，資金較為缺乏，原來只有一條國有財政的投資途徑。而現在本行業之外的社會資金較為充裕。為吸引外部資金進入市政公用設施領域，建設部出臺的文件取消了企業資質的要求，削減了跨行業、跨地區、跨所有制性質進入的門檻，誰都可以去投資，人人都可以參與市政公用設施建設，市場全放開了。四是提供優惠。為推進市政公用行業的市場化改革，地方政府應在用電、用水、用地和稅收等方面提供優惠。五是對市場化改革搞得好的單位給予一定的財力支持。

　　當前，推進市政公用行業市場化改革可能遇到的問題和疑慮，我認為有以下幾個方面值得認真去消除。

　　第一，改革政策的穩定性與連續性問題。一些地方政府的信譽度不高，這是個亟待解決的問題。政策說變就變，一任書記、一任市長，一個政策，這是非常忌諱的，也是當前引發市場化成本過高的原因。外來投資者一進入某城市投資建設，往往先與政府領導拉關系，套近乎，就是這個道理。現在，有意投資建設污水、垃圾處理項目的公司，不論是國內的還是國外的，往往有一定的權力背景，許多資金雄厚但沒有“背景”的企業則往往裹足不前，他們就怕地方政府的政策不穩定而造成投資門檻過高。地方政府如果講信譽，遵法治，這些問題就可迎刃而解。

　　第二，項目建設中的風險問題。以政府財政投資的重大項目，我們很喜歡成立指揮部來協調工程建設，而且還非常有效。就是用上級權力來制約地方上的一些權力，用縣的權力制約鄉的權力，用鄉的權力制約村的權力，從而降低工程建設成本。不然，由外來投資者直接與農民打交道，進行征地拆遷，往往會被敲竹扛，導致建設成本的上升。這也是我國流行的BOT變種TOT模式。在市政公用行業的建設運營管理上，我們確實還沒有一整套規范的東西。

　　第三，項目投產后的經營風險。投產后最大的經營風險就是欠費，尤其是國有大企業的欠費，是風險中的風險。如何把這些風險降低到最低的程度，是我們大家應注意解決的問題。在以往的招商引資中，有的地方政府為了引進國外企業的資金，盲目地進行攀比，承諾給外商以保底利潤，結果貽害無窮。當時的借款年利率達到15%，而現在的銀行同期利率不到2%，至今仍以合同承諾付息，按15%來計算就不得了。外商既然有了保底利潤，就必然不會在經營機制、技術更新和運行效益上動腦子、花功夫，所以也就達不到應有的改革目的。改革的目的，是為了引進競爭機制，提高運行效率和治污水平。而給外商以固定的回報率保底，實際上是消滅了競爭機制，那些應有的節約成本的措施也不起作用了，最終的結果只能是花了很高的代價，借了一筆資金，然后以百分之十幾的回報率償還給外商，沒過幾年外商本利全收。這樣的建設成本，比我們自己從國內銀行貸款高多了。今后所采用的BOT方式融資，一般不能搞固定回報率。在市場機制尚不健全、風險較大的西部城市，可采用與人民幣利率掛鉤的浮動回報率。因此，搞特許經營，必須按照國際通用的規則去做。在運作的過程中，政府和企業的責任必須要有明確的界定。政府不能統包企業所有的經營風險，但是政府應該承擔和減少其應有的政策性和信譽性風險。

　　當前改革疑慮比較大的就是率先要啟動的事業單位改企業。實際上，事業單位改企業不是很難，有兩個模式可以參照：一是國有企業改制。那么多國有工業企業都實行了改制。二是科技事業單位全面改為企業。最后剩下來的就是市政公用行業這一塊。按照以上兩大業改制的經驗，在改革過程中，只要把老職工尤其是科技人員的醫療保險、養老保險妥善處理好了，其它問題的解決就比較容易。

　　之所以要求大家抓住機遇，是因為今年可能是國家發放國債的最后一年，國債中的35億元用于城市污水和垃圾處理產業化補助，哪個地方市政公用行業市場化推進得快，誰就可能優先得到國債資金，而明年再搞也沒有了。希望大家抓住這個機遇，乘勢而上。

　　三、規范程序，強化監督

　　在改革開放初期，就曾遇到這樣的問題：銀行所屬的飯店是由銀行的職工來經營，煤礦所屬的飯店由煤礦企業職工來經營。后來，飯店放開經營了，國際專業管理公司進入中國，對許多飯店實施承包經營，如總參投資的王府飯店，就由馬來西亞的一家公司經營管理，當時還是1989年的時候。由國際專業管理公司來經營管理的飯店，才會使客源納入國際大循環，其經營效益和管理水平才會上一個臺階。市政公用行業的市場化改革也需要走這樣的路子。

　　首先，擴大信息，降低市場交易的成本。要打破地區之間、行業之間的封鎖和行業資質壁壘，誰都可以進入市政公用設施領域。比如某投資者有資金實力，而不懂污水、垃圾處理，但他一旦進入這個行業，一些人就會很自然地聚集到他那里，那怕他是一位農民，也不可能用種玉米的辦法來處理污水，肯定會找到一些專家來做，并招用一批有技術的、懂行業的人員，進行合理的人力資源配置。建設部和有關行業協會將及時組織專家對污水和垃圾處理的新技術、新裝備進行技術和經濟適用性鑒定評估和認定，并適時進行信息發布。定期召開全國性的城市基礎設施建設項目交易會，進一步降低市場交易成本，促使更多的企業進入這一行業。

　　其次，公開招標，充分地擴大市場的范圍。只有通過公開招標，才能優勝劣汰，選擇真正有實力懂技術善經營的投資者。公開招標雖說不是萬能的，但沒有公開招標是萬萬不能的。早在17世紀，英國人發明了公開招標這一種辦法，并應用于市政公用行業的市場化改革。到19世紀70年代，法國普遍采用了這種辦法，用公開招標的方式獲取市政公用行業的特許經營權。但公開招標的方式也存在一些問題，最大的問題是競投者相互串標，除了橫向串標以外，還有縱向的即競投者與發標者之間的串標。在我們市政公用行業的市場化改革試點中，這樣的問題已經出現了，而且相當嚴重，已成為非常嚴重的腐敗問題，也窒息了我們的市場化改革。例如有的城市的污水處理由某一外商壟斷，在資產評估和成本測算過程中，外商對政府部門技術主管進行賄賂，并承諾為其提供高級職務與高年薪，其結果當然是國有資產的大量流失和污水治理成本的高估。盡管公開招標存在這樣那樣的問題，但對于降低門檻，擴大引資范圍是非常有效的，必須堅定不移推行這項工作。

　　第三，培養合格的市場中介機構。有些事情，由中介機構去操作或由政府去操作，風險是不一樣的。如由中介機構來操作項目的招投標，它有一整套的約束自己行為的辦法。中介機構對市場比較了解，與市場經濟近，而政府在這方面卻是陌生的。世行、亞行在投資建設污水處理項目時，所采取一整套辦法就是由中介組織來組織實施的。我國市政公用事業走市場化之路，市場化程度的高低，也就是市場發育的程度如何，取決于地方政府對它的培育。市場發育程度越高，就意味著我們的規則越透明，從中舞弊的可能性就越小。市場主體的成熟程度越高，運行成本越低，我們推行的一整套措施所產生的效果就越好，對公用設施投資力度就更大，運行效益就更高。

　　政府在推進市場化進程的初期介入，目的就是為了今后的退出。在這一過程中，我們要實現這樣幾個目標：一是鼓勵越來越多的企業參與城市基礎設施的投資、經營與管理。二是保證城市基礎設施長期穩定的經營。尤其是政策必須要穩定。三是實現經濟效益與社會效益的統一。四是以較低的運行成本運營，減輕老百姓的負擔。城建司對此要作一些調研，對不同城市、不同等級的污水處理廠每噸污水的處理費用，應該有一個基本的評價指標。五是地方政府盡可能減少事后干預。在特許經營過程中，要盡可能地把能預計到的糾紛處理在事前，如果是事后處理，那就很麻煩了，屆時就很難說清楚。

　　第四，規范合同，強化監督。就是為了最低程度地減少權責不清，防止二次污染，減少政府事后不必要的干預。這里有一個如何規范的問題。如從業者通過公開拍賣的方式取得了出租車經營權，而有的地方政府卻出臺一個政策，規定若從業者違規13次，就取消其經營權。而實際上，出租車經營權是他從市場競爭中取得的，是一種財產權，是私有財產的組成部分。《憲法》修改時就包括這樣的內容。假如從業者犯了幾次錯誤，這部分私有財產就被剝奪，等于單位領導批評了某同志幾次后，該同志的房改房就應該被沒收一樣。這是什么邏輯？經營權是個人財產權，是受法律保護的，除非發生與財產直接有關系的惡意犯罪，私人財產與人身安全一樣，任何人不得剝奪和侵犯。有的地方卻認為這樣的財產像吃大鍋飯時期的國有資產那樣，是可以隨意調度的。對此，我們應建立一套較規范的合同管理規定。如重大事情應有報告制度，像公司的發展規劃、財務人事變動等，被授予特許經營權的公司應該主動報告。政府要有專門的監督機構或委托社會中介組織代理服務，對公司的產品包括污水出水水質、垃圾滲漏液和沼氣處理程度、運行質量有全面檢查的權力。對一些不可抗拒的因素，如國家重大的政策變動所引發的責任問題，都應做出明確的界定。這樣合同就非常完備，也就減少了事后的麻煩。規范合同與強化監管，這兩者是一致的，需要我們去探索。既要部里提供一些規范的標準合同，更需要大家努力去創造，貢獻你們的智慧，才能把這項工作做得更好。所以，大家回去以后，不要等待，根據今天會上討論的這些原則，學習借鑒改革先行一步地方的經驗和教訓，著手制定市政公用行業市場化改革的方案。但是，最可貴的是先行動起來，只有行動起來，才會思考起來，才能完善起來，我們的改革也才能有條不紊的摸著石頭過河，一步一步向前邁進，最后達到我們的目的。為了更好地推進市政公用行業的市場化改革，部里將適時為大家舉辦幾次研討會，相互交流改革經驗，取長補短，下情上達，上情下達，從而以最低的成本、最小的風險、最大的廣度和最快的進度來推進這項改革。

一位農民，也不可能用種玉米的辦法來處理污水，肯定會找到一些專家來做，并招用一批有技術的、懂行業的人員，進行合理的人力資源配置。建設部和有關行業協會將及時組織專家對污水和垃圾處理的新技術、新裝備進行技術和經濟適用性鑒定評估和認定，并適時進行信

編輯：謝曉慧