前言

因上游排污企業(yè)超標(biāo)排放，導(dǎo)致進水超出污水集中處置企業(yè)設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力，進而導(dǎo)致污水集中處置企業(yè)出現(xiàn)出水超標(biāo)的（為免歧義，下文所稱進水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的含義皆取此意），污水集中處置企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的問題，歷來是懸在污水集中處置企業(yè)頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍。在實際的個案處理中，污水集中處置企業(yè)也面臨著以無法免責(zé)為普遍現(xiàn)象，以不予處罰為例外情形的執(zhí)法環(huán)境。在每一個類似的案件中，執(zhí)法機關(guān)都會面臨企業(yè)提出的一個直擊靈魂的疑問：“明明不是我們的過錯導(dǎo)致，為什么要處罰我們”？

筆者擬結(jié)合實際案例、現(xiàn)行法規(guī)以及2021年7月15日即將施行的新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》等，對于污水集中處置企業(yè)在出現(xiàn)因進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的情況時，如何依法進行申辯，以爭取免于處罰這一問題進行如下探討。

一、免責(zé)規(guī)定缺乏情境下的企業(yè)困局

根據(jù)筆者結(jié)合網(wǎng)上可查的公示案例，在污水集中處置企業(yè)主張出水水質(zhì)超標(biāo)系因上游排污企業(yè)進水超標(biāo)所導(dǎo)致的情況下，污水集中處置企業(yè)申請免責(zé)的訴求極難獲得支持。造成這一困境的重要原因就是現(xiàn)行立法對于此等情形下污水集中處置企業(yè)是否可以免于處罰鮮有著墨，這直接導(dǎo)致執(zhí)法部分和司法機關(guān)在做出處罰決定或司法判決時，即便在已經(jīng)認定了污水集中處置企業(yè)出水水質(zhì)超標(biāo)確系因上游企業(yè)進水水質(zhì)超標(biāo)所致，也難以援引到可以對企業(yè)免于處罰的依據(jù)。

根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》（下稱：《水污染防治法》）之規(guī)定，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負責(zé)，排放水污染物，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點水污染物排放總量控制指標(biāo)，這一基本原則在《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》中也被重申。

多地法院在審理污水集中處置企業(yè)因進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)被處罰而提起的行政訴訟中，均選擇基于《水污染防治法》的規(guī)定處罰確認歸責(zé)原則，認為即便存在因進水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的事實，在現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責(zé)事由情況下，污水集中處置企業(yè)仍需承擔(dān)因此承擔(dān)責(zé)任。而且認定，生態(tài)環(huán)境主管部門是否對上游進水超標(biāo)問題進行調(diào)查處罰，與對污水集中處置企業(yè)的超標(biāo)排污行為進行處罰是兩個法律關(guān)系，兩者之間沒有關(guān)聯(lián)性。這一觀點在《武漢沃特科凌投資有限公司與武漢市環(huán)境保護局、武漢市人民政府環(huán)境保護行政管理、其他一審行政判決書》（案號：（2016）鄂01行初94號）被武漢市中級人民法院確認，并在諸多類似案件中獲得其他法院的認可。

二、現(xiàn)有立法的基本規(guī)定和價值考量

《水污染防治法》在將出水水質(zhì)的責(zé)任承擔(dān)主體確定為污水集中處置企業(yè)時，并未對出水水質(zhì)超標(biāo)的原因進行細分或免責(zé)情形進行再明確。如果污水集中處置企業(yè)希望能在爭取免責(zé)的道路上獲得助益，還需從《中華人民共和國行政處罰法》（下稱：《行政處罰法》）或其他行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)定中尋找支撐依據(jù)，但相關(guān)情形也并不樂觀。

1.過往國家層面立法對于免責(zé)情形的嚴(yán)格規(guī)定

根據(jù)2017年修訂及以前生效的《行政處罰法》，對于法定的不予處罰情形，只在第二十七條規(guī)定了“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”這一情形，根據(jù)這一規(guī)定，如果污水集中處置企業(yè)想要在因上游企業(yè)進水水質(zhì)超過企業(yè)設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力，進而導(dǎo)致污水集中處置企業(yè)出現(xiàn)出水超標(biāo)情形下申請免于處罰的，不僅需要完成及時糾正的義務(wù)，而且必須在沒有出現(xiàn)危害后果的情形下，才屬于依法不予處罰的情形。

除《行政處罰法》外，不論是環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）于2010年3月1日實施的《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護第8號令），還是生態(tài)環(huán)境部于2020年12月14日頒布的《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》（環(huán)水體[2020]71號）（下稱：環(huán)水體[2020]71號文），在規(guī)定不予處罰的情形時，也僅對《行政處罰法》的規(guī)定進行了重申。這也意味著在過去十?dāng)?shù)年的立法進程中，雖經(jīng)激烈博弈，但是對于污水集中處置企業(yè)在面臨因上游進水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)時是否可以免于處罰這一問題，從嚴(yán)立法的尺度并未有任何松動，而且原定的唯一免罰標(biāo)準(zhǔn)實際也極難達到。

2.法律法規(guī)對于免責(zé)從嚴(yán)的價值考量

從污水集中處置企業(yè)在環(huán)境保護中所處的重要位置出發(fā)，污水集中處置企業(yè)作為上接污水、下輸清流的中間環(huán)節(jié)，也是污水達標(biāo)排放的最后一道防火墻，如果一出現(xiàn)因上游企業(yè)進水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致污水集中處置企業(yè)出水水質(zhì)超標(biāo)的情形，就允許污水集中處置企業(yè)可以免于處罰，則可能會產(chǎn)生一個非常不利的價值導(dǎo)向。可能會導(dǎo)致污水集中處置企業(yè)將重點放在如何舉證證明進水水質(zhì)超過了企業(yè)設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力，并且系后續(xù)出水水質(zhì)超標(biāo)的原因這一問題上，而不是如何積極采取措施防止或盡可能減少對下游的污染這一更核心的問題上。

從最終的立法目的出發(fā)，雖然辨明水質(zhì)超標(biāo)及污染發(fā)生的責(zé)任主體很重要，但是在出現(xiàn)上游企業(yè)進水水質(zhì)超標(biāo)的情況下，如何提高作為最后一道防火墻的污水集中處置企業(yè)的責(zé)任意識，促使其采取盡可能及時有效措施防止最終造成生態(tài)環(huán)境污染才是最終的立法目標(biāo)。更何況污水集中處置企業(yè)在面對進水水質(zhì)超標(biāo)的情況下，往往要投入巨大的資金成本，如果不用重典，恐怕很難調(diào)動起污水集中處置企業(yè)的責(zé)任意識和行動能力。

但對于污水集中處置企業(yè)而言，在面臨上游企業(yè)進水水質(zhì)超標(biāo)的情形下，企業(yè)本來就已經(jīng)需要投入大量的成本維持并修復(fù)被破壞的污泥生態(tài)系統(tǒng)等，如再因出水水質(zhì)超標(biāo)被處以行政處罰，更甚至因此喪失諸多稅收優(yōu)惠，則無疑是雪上加霜。因此一直以來，無論是污水集中處置企業(yè)還是地方執(zhí)法機構(gòu)都為能夠?qū)ふ乙粋€合理的利益平衡點而努力。

三、實操案件中，平衡各方利益的探索實踐

雖然從《行政處罰法》在內(nèi)的國家層面立法規(guī)定的角度看，污水集中處置企業(yè)難以覓得申請免責(zé)的有效支撐。但是在地方立法尤其是執(zhí)法實踐中，還是存在多家污水集中處置企業(yè)最終被不予處罰的案例。

編輯：李曉佳