01

　　水務環境領域項目謀劃概述

　　項目前期謀劃對于推進項目建設、促進區域經濟發展至關重要。謀劃項目落地依賴于項目要素資源保障，其中，資金是核心要素之一。地方水務環境領域項目往往涉及較大規模基礎設施建設，所需資金投入巨大且回報周期長，科學合理的資金籌措方案和多元化的融資渠道不僅能夠確保項目的順利實施，還能有效減輕地方財政壓力，提高資金利用效率，最大程度地提高投資效益和社會效益，促進環境改善與經濟社會發展的良性循環。

　　地方水務環境領域項目從性質上看，既有新建項目，也包含存量項目。從屬性上看，主要涉及公益性、準經營性和經營性三類。公益性項目以社會效益和生態環境效益為主，如水土保持、水資源保護等;準經營性和經營性項目兼有社會效益、生態環境效益和一定的經濟效益，如供水、污水處理、垃圾處理等。公益性項目以政府為主要投資主體，項目資金謀劃需要根據項目性質、規模、受益范圍等方面情況通過財政預算安排資金支持，具體包括中央預算內資金、國債資金、地方政府一般債等。

　　準經營性項目資金謀劃主要考慮申請地方政府專項債，或由政府提供財政補助或制定優惠政策、爭取優惠貸款等，參與主體主要由國企平臺構成。

　　經營性項目參與主體多為社會資本，一般通過PPP模式或直接投資方式進入水務環境領域，資金籌措路徑包括人民幣貸款、企業債券、股票融資、投資性房地產等。

圖 水務環境領域項目資金謀劃

　　02

　　水務環境項目資金謀劃實操與案例

　　1中央預算內資金

　　中央預算內投資，是指由國家發展改革委負責管理和安排的中央財政性投資資金。每年底各地逐級上報投資項目，經國家發展改革委批準后，列入下一年度投資計劃內的項目，根據項目進展情況和投資概算，在國家每年投資預算總盤子內分配安排。資金主要用于固定資產投資，特別是市場不能有效配置資源的領域。中央預算內資金安排方式包括直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等。

表 水務環境領域項目獲批中央預算內投資

　　1）應用領域

　　中央預算內投資不同專項政策逐年動態更新，對個別支持領域、重點方向、補助額度會優化調整。中央預算內投資主要支持糧食安全，能源安全，產業鏈供應鏈安全，城市基礎設施及保障性安居工程基礎設施，生態環境保護，交通物流重大基礎設施，社會事業及其他重點領域等8個方面34個領域。

　　與水務環境相關的領域主要有城市基礎設施和生態環境保護修復。具體包括城市供氣、供水、排水、供熱管道和設施新建項目;公共供水管網漏損治理;“三北”等重點區域生態保護和修復;城鎮污水垃圾收集處理設施;重點流域水環境綜合治理等。

　　2）實施流程

　　中央預算內投資實施流程包括資金申領和資金撥付。

圖 中央預算內投資資金申領及撥付流程

 圖片來源：《淺析中央預算內投資財政資金》

　　項目納入國家重大建設項目庫，經發改及相關主管部門逐級上報與審核，最終由國家發改委確定投資計劃并逐級轉發下達。

　　國家發改委最終確定中央預算內投資計劃后，將投資計劃發送至財政部，由財政部逐級下發額度。根據項目申報的主體層級不同，由相應層級的財政部門以實撥資金或國庫集中支付方式撥付至項目實施主體或施工單位。

表 不同資金安排方式

資料來源：《淺析中央預算內投資財政資金》

　　3）關鍵事項

　　中央預算內投資對項目要求(項目重要性、項目所處階段、項目領域)較高，申報時應選取相應領域內的重點項目。

　　中央預算內投資對發達地區的補貼力度相對較小，申報時應盡量選擇區域發展類的專項資金，如重大區域發展戰略建設。

　　企業申報中央預算內投資補助需準備好自有資金和自籌資金證明。

　　中央預算內投資對項目投資計劃績效指標有一定要求，項目單位應按照相應的績效指標表認真完成，保證中央預算內投資的使用成效。

　　中央預算內投資的當年使用結果與次年的投放額度緊密相關，各項目單位申報時應認真做好前期研究，保證資金的順利支付，出現投資變動時應及時上報。

　　4）典型案例

　　2024年8月，寧波市發改委下發《關于下達污染治理專項2024年中央預算內投資計劃的通知》，寧波北侖巖東水務有限公司柴橋凈化水廠二期工程成功獲批，獲得中央預算內投資資金5000萬元。

　　該工程由寧波北侖巖東水務有限公司投資建設，工程估算投資約12610萬元，采用EPC總承包模式。工程于2022年12月開工建設，計劃2024年9月建成。建設內容包括中格柵、生物池、二沉池等多個關鍵處理單元的設計與建設，且包含1.13MWp分布式光伏發電項目，實現項目投產后新增污水處理規模2.5萬立方米/日的目標。

　　2超長期特別國債

　　特別國債是在特殊背景下發行的用于服務重大政策目標或應對重大公共危機，專款專用，一般不納入赤字。“超長期”國債即是指發行期限在10年以上的國債，我國主要包括15年、20年、30年和50年四個期限品種。

表 水務環境領域項目申請超長期特別國債

　　1)應用領域

　　2024年超長期特別國債共發行10000億元，其中7000億元用于“兩重”建設(國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設)，另3000億元用于加力支持“兩新”工作(大規模設備更新和消費品以舊換新)。

　　投向領域上，超長期特別國債重點支持“兩重”建設，有8個方面、17個具體投向。8個方面包括：糧食安全，能源安全，產業鏈供應鏈穩定安全，城市基礎設施及保障性安居工程配套基礎設施，生態環境保護修復，交通物流重大基礎設施，社會事業，其他重點領域(包含興邊富民行動試點城鎮、邊境口岸擴能改造等)。17個具體投向包括：科技研發，綠色智能數字基礎設施，農村轉移人口市民化配套的就業、教育、醫療、住房、養老等公共保障體系，高標準農田建設，城市地下隱患管線維修、更新和升級改造，綠色產業體系，能源原材料重點領域，重點行業設備更新和技術改造等。其中，水務環境領域中的污水管網改造、入河排污口整治、河湖水環境綜合治理、水生態修復等項目均屬于超長期特別國債的支持范圍。

　　2)實施流程

　　超長期特別國債實施流程包括申報和審批。

　　項目單位準備符合條件的項目同時從線上和線下進行申報。由發改部門會同行業主管部門按照要求逐級審核、逐級上報。

　　線上：由項目申報單位項目基本信息錄入國家重大建設項目庫，并推送至屬地發改部門;屬地發改部門會同行業主管部門進行篩選審核，通過審核項目納入國家三年滾動計劃庫，逐級推送。

　　線下：項目業主單位準備項目申報材料，包括資金申請報告、項目審批文件、真實性說明、資金承諾函等單行材料，同步報送至屬地發改部門。省級發改部門匯總上報國家發展改革委進行項目審核，確定支持項目清單。

　　最后按照項目清單，由國家向地方下達項目預算，并依法撥付國債資金。

　　3)關鍵事項

　　確定申報項目是否納入國家重大建設項目庫和三年滾動投資計劃。

　　確定申報主體所在區域是否屬于國債支持范圍內。

　　確定國債針對不同領域設定的差異化申報主體要求。

　　確定申報項目是否完成審批、核準或備案程序等各類要件。

　　確定項目申報謀劃時市區統籌實施情況，避免因名額限制無法進入申報流程。

　　確定項目建設內容是否符合區域標準或包含有負面清單內容。

　　4)典型案例

　　2024年10月，江蘇省無錫市惠山區居民住宅二次供水設施改造工程獲批2024年“兩重”領域超長期特別國債4235萬元。資金將專項用于改造居民住宅二次供水老泵房數量31個，改造或新建室外給水管道DN100-DN300給水管總長42公里以及改造后運行維護等內容。

　　3地方政府專項債

　　專項債券是指省、自治區、直轄市政府(含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府)為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。2014年8月《預算法》修訂，允許地方通過發行地方政府債券舉債。

表 水務環境領域專項債項目(單位：億元)

　　1)應用領域

　　2024年，地方政府專項債券支持投向包括交通基礎設施，能源，農林水利，生態環保，社會事業，城鄉冷鏈物流基礎設施，市政和產業園區基礎建設，新型基礎設施，國家重大戰略，保障性安居工程，特殊重大項目共計11大領域。與水務環境相關的領域主要有農林水利、生態環保、市政和產業園區基礎建設和國家重大戰略。

表 政府專項債——水務環境相關領域

　　專項債券用作項目資本金投向領域不斷擴大。國辦發〔2024〕52號將專項債券用作項目資本金范圍擴大至22大領域。其中涉及水務環境的細分領域主要包括：水利，城鎮污水垃圾收集處理、城鎮再生水循環利用、固體廢棄物綜合利用和資源循環利用以及供排水。

　　2)實施流程

　　專項債券實施流程包括項目申報、債券發行、資金撥付、還本付息以及存續期間的信息公開。

　　項目申報。篩選和確定項目形成項目清單，申請進入專項債項目儲備。項目前期材料準備，按要求錄入省級政府債券管理平臺系統，經審核后入庫管理。通過審批，等待額度下達。

　　債券發行。在儲備項目庫經過篩選進入待發行庫。在各省市專項債額度下，由財政廳提出全年度項目專項債券發行計劃，各級省財政部門按發行計劃安排債券發行工作。

　　資金撥付。財政部門按程序及時將債券資金撥付至項目實施單位。項目單位在依法合規前提下，加快債券資金支出進度，盡快形成實物工作量，并確保債券資金規范使用。

　　還本付息。專項債券還本付息以及費用支出列入年度政府性基金預算統籌安排。項目單位建立債券還本付息臺賬，在還本付息前按規定時限足額將應償債資金歸繳至同級財政部門。

　　3)關鍵事項

　　①項目具有一定收益且滿足專項債現金流要求

　　為確保專項債項目財務可行性，項目必須能夠產生持續穩定、反映為政府性基金收入或專項收入的現金流，且現金流能夠覆蓋專項債券還本付息并超出一定倍數(1.2倍)。債券存續期內合法合規的財政補貼占項目收入的比例合計不得超過50%。

　　②項目之間無必然聯系不得硬作打包平衡

　　針對單個項目收益不足情況，可以將同一范圍(行業、領域、類型)項目，以及存在必然、客觀聯系的跨范圍(行業、領域)項目進行歸納整理，采取項目打包方式解決。不得安排申報不實、打捆申報無法對應到具體項目的專項債項目。跨范圍項目需要滿足所處地域空間存在實質關聯、行業領域存在實質關聯以及項目資源共享和互補等條件才可將其作為一個綜合性項目予以申報。

　　③不得超越項目收益實際水平過度融資

　　專項債項目融資平衡方案是確保項目順利實施和債務可持續性的關鍵。因此，不得安排融資平衡方案不合理不科學的專項債項目。嚴禁包裝項目，包括虛增或擴大項目收入收益、虛列已通過審批事項等。

　　4)典型案例

　　佛山市三龍灣順德片區(陳村、北滘)污水處理廠及管網配套工程項目包含水體綜合整治，污水處理廠擴建，污水管網工程新建改造等59個子項目。項目總投資約126.62億元，佛山市順德區財政局統籌及項目主體自籌99.57億元(占比78.63%)，計劃安排專項債券資金27.05億元，占比21.37%。2020-2022年，項目已發行專項債券融資分別為1億元、5.5億元、8億元。2023年計劃發行債券融資11.75億元(用于項目資本金1.5億元)，期限10年。

　　項目收益來源主要有污水處理費收入(含管網維護費、河道保潔費)及土地出讓凈收入。污水處理費收入從2022年1月開始計算運營期間，債券發行期間共運營13年，項目運營總收益為75.12億元。預計出讓地塊凈收入為30.74億元。債務本息償付保障倍數為1.35倍。

表 項目資金籌措情況(單位：萬元)

資料來源：《2023年廣東省政府專項債(二期)三龍灣順德片區(陳村、北滘)污水處理廠及管網配套工程項目募投報告》

　　4產業基金

　　產業投資基金，由投資機構所創設，針對具備顯著增長潛力的未上市企業進行股權或近似股權的投資。基金不僅參與被投資企業的經營管理，更與其共擔風險、共享利益，以期在企業發展成熟后，通過股權轉讓實現資本增值。水務環境領域項目投資規模大、回報周期長，整體市場化程度較低，項目融資存在一定困難。國家鼓勵多渠道建立環保產業發展基金，拓寬環保產業發展融資渠道。根據發起主體不同，主要有政府類基金和市場類基金兩種。

表 部分水務環境領域產業基金

　　1)應用領域

　　根據相關數據統計，2016-2017H1國內新成立的基金中涉及環保領域的有近150支，規模從千萬到百億不等，主要投向要求雖不盡相同，但通常服務于國家環保產業政策，投向環境治理、工業水處理、市政水處理、固廢處理、資源循環利用等環保領域。對于高污染、高能耗、落后產能等國家和省限制行業領域，則不在環保產業基金投資范圍內。

　　2)實施流程

　　以政府引導基金為例，基金實施運作流程包括“募投管退”四個階段。

　　募集。確定基金出資人、出資比例、組織形式等。就政府引導基金來講，政府是其主要出資人。出資比例上，政府通常出資比例為20-30%，剩余份額由基金管理人募集。組織形式可采用公司制、有限合伙制和契約制等，目前我國政府引導基金主要以有限合伙制為主。

　　投資。政府引導基金需要發揮“引導效應”和“市場效應”。參照《政府投資基金暫行管理辦法》(財預〔2015〕210號)設定的投資范圍，政府引導基金主要聚焦于早期創新創業企業、中小微企業、產業轉型升級以及基礎設施和公共服務等領域。

　　管理。基于“增值服務和風險防控”兩條線同步進行。增值服務方面，政府引導基金通過自身資源鏈接能力，在業務拓展、人才推薦、營商環境、政策支持等方面幫助企業。風險防控方面，多數政府引導基金的資金來源于財政出資，按照國資監管標準，建立全面的風險防控機制，爭取國有資產的保值和增值。

　　退出。政府產業引導基金一般采用母基金直投或母子基金模式。與此相對應，退出路徑可分為項目退出和子基金退出兩種。具體退出方式主要有IPO、并購、股權回購、清算退出、S基金退出5種。

　　3)關鍵事項

　　基金特定要求與限制條件。基金設立運作時需重點關注基金注冊地、基金規模及出資比例、存續期限、投資領域、返投比例、退出機制、管理費用及收益分配等方面要求和限制。

　　基金管理人及管理團隊要求。基金管理人通常需要具備一定的基本條件，包括注冊資本金的實繳比例、一定的資金募集能力、豐富的投資管理經驗、良好的業績、健全的投資管理和風險控制流程等。

　　產業發展與財務收益的平衡。對于政府類環保產業基金，其設立通過政府的資金介入引導市場的投資方向，使社會資金流向環保產業，促進產業轉型與發展。基金發起設立方應科學把握產業發展趨勢與市場需求，適當放寬返投比例，優化審批流程等，提高基金投資效率，實現政策目標和財務收益。

　　項目退出和資金回收。環保產業基金投資項目應在投資協議及相關合同中明確具體退出期限、退出條件和退出方式，設置明確的量化指標。

　　4)典型案例

　　河南省水利產業投資基金于2023年4月正式揭牌成立。該基金由河南水投集團作為出資人發起設立，采取有限合伙制形式，設母子基金架構，分兩期進行募集，首期50億元(其中母基金20億元，子基金30億元)。其中，母基金專項支持省屬重大水利項目施工建設。母基金下設3種類型子基金，分別是股權投資子基金、項目子基金、地域子基金。股權投資子基金主要用以解決以供排水一體化、城鄉供水一體化、污水處理等水務板塊項目資金需求;項目子基金主要投資河南地區黃河修復治理、前坪水庫灌區、出山店水庫灌區等新建水利工程;地域子基金帶動地域聯動發展，引入地方政府出資并返投到地方項目，助力地方水利產業發展與“招引培育”。

　　5 REITs

　　REITs即不動產投資信托基金，是一種在公開市場交易、通過證券化方式將不動產資產或權益轉化具有較好流動性的標準化金融產品，是實現不動產證券化的重要手段。環保REITs是指以環保基礎設施項目為底層資產的REITs，主要涉及污水處理、垃圾處理、固廢處理等環保領域。

表 水務環境領域REITs

　　1)應用領域

　　2024年7月，國家發展改革委《關于全面推動基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)項目常態化發行的通知》(發改投資〔2024〕1014號)，基礎設施行業范圍拓展至13大領域，分別為交通，能源，市場，生態環保，倉儲物流，園區，新型基礎設施，租賃住房，水利，文化旅游，消費，養老以及符合國家重大發展戰略、發展規劃、產業政策等要求的其他基礎設施項目。對水務環境領域而言，國家重點支持在生態環保、水利、市政等基礎設施項目建設領域發行REITs。

表 基礎設施項目REITs——水務環境領域

　　2)實施流程

　　基礎設施REITs的發行包括項目識別、項目前期準備、項目申報、詢價、發售和擴募。

　　圖 基礎設施REITs發行實施流程

圖片來源：《我國投資體制改革及地方投融資模式設計》

　　項目識別。基金管理人協助原始權益人篩選項目，確定備選項目并對備選項目合規性進行初步盡職調查，測算備選項目可供分配金額，篩選出現金流良好的項目。

　　項目準備。基金管理人組建發行團隊，各中介機構開展盡職調查工作。發行團隊預測可供分配現金流，出具經會計師事務所審閱的可供分配金額測算報告。專項計劃管理人出具盡職調查報告、財務顧問報告等。

　　項目申報。原始權益人將申報資料報送省級發改委，進入儲備庫。經上級發改、證監會等相關部門審核通過后，由證券交易所出具無異議函，并在中基協完成備案工作。證監會準予注冊后，基金管理人可以公開發售基金份額。

　　詢價。基金管理人向交易所提交發售申請，披露基金份額發售方案、詢價公告、基金合同、招募說明書、基金產品資料概要等法律文件。符合要求的網下投資者進行報價。基金管理人與財務顧問確定認購價格。

　　發售。基金管理人和戰略投資者在披露發售公告前，簽署配售協議。披露發售公告，說明認購價格及確定過程、募集期起止日、認購方式、認購費用等內容。由公眾投資者、網下投資者和戰略配售投資者認購。

　　3)關鍵事項

　　①項目應滿足1014號文對資產規模的要求

　　根據發改投資〔2024〕1014號文對申報項目資產規模的要求：首次發行基礎設施REITs項目，當期目標不動產評估凈值原則上不低于10億元。發起人具有較強擴募能力，以控股或相對控股方式持有、基本具備發行基礎設施REITs條件的各類資產合計規模原則上不低于擬首次發行資產規模的2倍。為滿足政策對項目資產規模的要求，水務環境領域REITs可能需要更多地采用多個子項目打包組合的方式，如富國首創水務REIT由4個子項目組成;中航首鋼生物質REIT由3個子項目組成。需要注意不同項目所在地的不同政策和地域間行業實際情況差異協調等問題。

　　②重點關注存量資產前期手續缺失問題

　　多數水務環境類基礎設施存在固定資產投資手續不完整的問題。水務類項目資產常以“存量+新建”的形式出現，在核查項目固定資產投資手續時，需同時關注存量資產和新建資產的合規性。投資管理手續是否合規，應以項目投資建設時的法律法規和國家政策作為主要判定依據。針對水務環境基礎設施REITs中各項固定資產投資手續的缺失，應積極與當地各證件主管部門溝通，原則上缺失手續均需要進行補辦。

　　③ 對影響項目收益穩定性的因素應予以明確

　　水務環境領域項目需要重點關注項目處理量、資本性支出、應收賬款回收風險等影響收益穩定性的各項因素。項目處理量與收益正相關，項目篩選和申報時應關注項目處理量的長期變化趨勢是否受到城市規劃、人口增長及流動等因素影響，以及對項目收益產生的有利/不利影響。水務環境項目設備投資占項目資產比重較大，且為了滿足國家環保政策要求和標準還需要不斷更新改造，項目發起人應基于對項目整個運營期資本性支出預測，預先設定資本性支出預留機制以保障收益穩定性。此外，此類項目還應特別關注應收賬款回收對收益穩定性帶來的影響。

　　4)典型案例

　　銀華紹興原水水利REIT于2024年11月8日在深圳證券交易所上市。基金發行價格為2.828元/份，發行6億份，募集資金總額16.968億元，所募資金將全部用于投資浙江鏡嶺水庫工程，為改善流域水生態環境創造條件。

　　原始權益人為紹興原水、柯橋水務和上虞水務，其中紹興原水是該REITs產品的運營管理統籌機構。項目底層資產是紹興市湯浦水庫工程“經營收益權”，通過地方政府授權方式予以確定，授權經營期限30年。根據評估結果顯示，湯浦水庫項目資產賬面價值為23.97億元，經營權估值為15.93億元。湯浦水庫是一座以供水為主，兼顧防洪、灌溉的大(Ⅱ)型水利工程，總庫容為2.35億m3。目前水庫原水供應范圍涵蓋紹興市越城區、柯橋區、上虞區及慈溪市部分區域，原水價格為0.86元/m3。

　　交易架構上，基金管理人為銀華基金管理股份有限公司，負責對整個資產進行所有權與經營權的管理，基金托管人為中國工商銀行股份有限公司。銀華基金所募集資金投資于銀華資本作為管理人發行設立的資產支持專項計劃。專項計劃成立后，購買原始權益人持有SPV100%股權，向SPV實繳出資并向SPV發放股東借款。此后，SPV向原始權益人支付項目公司股權轉讓價款，收購原始權益人持有的項目公司100%的股權，并向項目公司發放股東借款。后續項目公司反向吸收合并SPV，項目公司作為合并后存續主體承接SPV全部資產和債權。

　　6 PPP特許經營

　　PPP是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，特點是政府通過公開競爭的方式選擇社會資本，明確雙方的權利義務和風險分擔，約定社會資本在一定期限內投資、建設、運營基礎設施或提供公共服務并從中獲得收益。2023年11月8日，《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(國辦函〔2023〕115號，簡稱“PPP新機制”)的發布，標志著PPP進入了新階段。

表 水務環境領域PPP特許經營項目

　　1)應用領域

　　PPP新機制應用領域限定在有經營收益的項目，主要包括交通，物流園區，市政，環境保護，水利，公共服務，新型基礎設施，存量和改擴建結合項目等。附件的項目清單中列舉了支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目的9大領域，涉及水務環境的主要有環保、市政、農業農林、水利領域項目。

表 PPP新機制支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目-水務環境領域

　　2)實施流程

　　PPP新機制明確了項目的管理職責分工，確立國家發展改革委牽頭推進工作，將項目周期管理分為建設實施和運營監管兩大階段。

圖 PPP特許經營模式運作流程

　　項目篩選：按照要求，項目篩選要“聚焦使用者付費項目”“合理把握重點領域”。項目要具備一定的前期基礎資料，便于項目判斷;對于存量項目，應有項目歷史資料。

　　編制及審核特許經營方案：地方各級政府依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等作為項目實施機構，參照可行性研究報告編制規范，牽頭編制特許經營方案。方案審核屬于政府內部決策程序，不可替代可行性研究報告審批。

　　選擇特許經營者：根據經批準的特許經營方案，實施機構通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者。項目運營方案、項目收費單價、特許經營期限等是選擇特許經營者的重要評定標準。

　　簽訂特許經營協議：實施機構與特許經營者簽訂特許經營協議。需成立項目公司的，實施機構與特許經營者約定其在規定期限內成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。

　　履行投資管理程序：對政府采用資本金注入方式給予投資支持的特許經營項目，按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續;對社會資本方單獨投資項目，按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定履行核準或備案手續。

　　項目建設實施：特許經營者做好項目前期工作，嚴格按照有關規定完成項目投資、融資、建設、運營、維護工作。項目建成后，依法依規及時組織竣工驗收和專項驗收。

　　項目運營評價：實施機構會同相關方對項目運營情況進行監測，開展運營評價，評估潛在風險，建立約束機制，保障公共產品、公共服務的質量和效率。

　　項目移交：特許經營期限屆滿或提前終止的，按協議約定依法依規做好移交或退出工作。項目公司將全部項目設施及相關權益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構。

　　3)關鍵事項

　　① 項目回報應聚焦使用者付費

　　PPP新機制要求政府和社會資本合作應聚焦使用者付費項目，明確使用者付費包括直接向用戶收費以及政府或其依法授權機構代為收費兩種方式。項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報。不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。

　　②項目運營補貼應在具有“行業統一規定”前提下實施

　　PPP新機制要求政府付費只能按規定補貼運營，不能補貼建設成本。對擬在運營期按規定補貼運營的項目，要按照地市級以上人民政府或其行業主管部門制定的補貼政策及具體標準執行，并在特許經營方案中明確相關依據。相關補貼政策應當具有普適性，不得僅適用于個別項目。

　　③ 項目應優先選擇民營企業參與

　　PPP新機制推動特許經營新建或改擴建項目吸引民營企業參與。要求以公開競爭方式選擇特許經營者，不得設置限制民營企業參與的招標條件、評標標準。鼓勵民營企業通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與特許經營項目。結合項目實際情況，確定民營企業參與的具體方式。

　　4)典型案例

　　毛集實驗區第二污水處理廠(一期)特許經營項目由淮南市毛集社會發展綜合實驗區建設發展局負責實施，旨在為毛集實驗區配套一期污水處理廠提供投融資、設計、建設、運營和維護服務。項目一期處理規模為10000m3/d，總規模為30000m3/d，主要建設內容包括污水處理廠及尾水管道等設施。項目一期總投資為24757.16萬元，特許經營期20年(建設期1年，運營期19年)。項目采用DBFOT(設計-建設-融資-運營-移交)模式運作，由中標社會資本方在毛集實驗區注冊成立項目公司，項目公司注冊資本金5343.4萬元，由社會資本方全額出資，占股100%。項目回報機制為使用者付費，確保污水處理費能夠覆蓋污水處理廠的建設、運營和維護成本。經公開競爭，安徽金鵬建設集團股份有限公司(民企)成功中標了該項目，中標污水處理費價格為14.28元/m3。

　　7 投資人+EPC

　　投資人+EPC模式是指項目承接主體(通常為EPC總承包方)與項目業主共同成立項目公司，項目公司在承接主體協助下籌措項目建設資金，取得EPC工程，進行項目運營管理，并獲得投資收益。

表 水務環境領域投資人+EPC項目

　　1）應用領域

　　投資人+EPC模式合作范圍主要包括城鎮化建設、工業園區開發、鄉村振興、農業資源開發、文旅綜合體、城中村改造、老舊街區提檔升級改造等方面，尤其以綜合性的片區開發居多。多數項目囊括土地開發整理、市政基礎設施建設、安置房建設、工業廠房建設以及產業招商服務、運營管理等內容。項目一般體量大，實施周期長，內外部環境較為復雜。在水務環境領域中，投資人+EPC模式適用于如污水處理、供水一體化、生態修復等多種類型項目。

　　2）實施流程

　　投資人+EPC模式實施流程包括項目啟動與授權、項目公開招標、項目公司組建、項目資金籌措、工程發包和項目運營。

　　項目啟動與授權。地方政府通過授權方式確定平臺公司作為項目實施主體，負責項目前期策劃、運作、投資、建設及運營。雙方簽訂《授權協議》，明確項目投融資、工程建設等事項的責任以及相關費用的支付辦法。

　　項目公開招標。平臺公司公開招標選定中標人作為項目社會資本方及工程總承包單位。雙方簽訂《投資合作協議》，明確合作范圍、合作內容、投融資方案、資金支付、項目工程管理、退出、股權回購、回報機制等方面具體要求及各方權利義務。

　　項目公司組建。平臺公司與中標社會資本方合資成立項目公司(出資比例雙方協商確定)。由股東各方簽訂股東協議，按照出資計劃提供項目公司注冊資本金及項目資本金。

　　項目資金籌措。平臺公司作為項目業主，按相關政策要求，積極配合當地發改、財政部門申請中央財政補助資金及省級專項投資補助，并做好專項債發行工作。資金缺口部分由政府出資方代表與社會資本方按一定比例出資。根據資本金測算結果，債務資金由項目公司負責籌集。

　　工程發包。項目公司與EPC總承包單位(中標社會資本方組建)簽訂《EPC總承包合同》，約定項目建設內容、建設期、進度質量要求、責任權力義務等。項目公司按約定支付條件支付EPC總承包單位工程價款。

　　項目運營。項目公司負責項目具體運營，社會資本方充分發揮自身產業資源優勢，在政府政策支持下，協助政府引入相關產業單位，促進區域內產業發展。

　　3）關鍵事項

　　①合規的投資人+EPC項目應當是可以實現自平衡的經營性項目或綜合項目

　　項目的策劃設計，是保障項目合規性及實現后續融資的關鍵。只有項目具有經營性收入，投資人才有可能獲得投資收益，實現融資并歸還貸款。《政府投資條例》規定“政府投資項目不得由施工企業墊資實施”，而政府投資項目的定義是“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目”。對于無法產生經營收益的市政公益性項目，本質上是應當由政府方來籌措資金的，不能作為投資人+EPC的合作內容。

　　②項目回報機制是投資人+EPC模式下投資人如何實現正常的投資回報及退出

　　根據當前現狀該模式下回報機制主要包括經營收益、投資補貼收益。從自身經營收益來看，目前很多項目其經營收益主要商業開發、工業廠房租賃、配套設施等。對于項目合作期限內在投資回報不足的情況，作為合作方的國企可基于項目本身回報周期與合作周期不匹配的情況提供投資補貼，但這種補貼不能異化成投資兜底，更不能指向政府來提供補貼。

　　③投資人+EPC模式下的項目融資需重點考慮合規性要求

　　投資人+EPC模式下的融資通常需要統籌股權資本融資和債務貸款需求，采取創新性的結構性融資方式，實現跨主體、跨周期、跨信用的整合優化。同時需要重點考慮到合規性要求。根據《財政部關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，金融機構對于該類項目資本金的來源、融資主體本身的還款能力、項目合法合規性的審查較為嚴苛。因此項目前期立項、可研等程序及報建手續需完備合規，以滿足金融機構對此類項目審查要求。重點規避地方政府隱性債務風險，雙方應明確項目合規風險分擔及處理機制。

　　4）典型案例

　　峨眉山市生態環境質量提升與綠色產業融合發展項目，建設內容包括3個生態治理類項目和6個產業開發類項目。項目將以峨眉山市生態環境治理項目為主線，形成“生態環境治理+景區旅游開發和綠色農業產業融合發展”的區域綜合開發模式。項目采用投資人+EPC模式，投資總額為71.3億元，合作期限33年(建設期3年，運營期30年)。項目競價指標及建安工程費用下浮率、工程勘察設計下浮率、項目資本金內部收益率等。

　　峨眉山市人民政府確定峨眉山發展(控股)有限責任公司作為項目實施主體，引入中國葛洲壩集團股份有限公司聯合體作為社會資本方，雙方共同組建EOD項目公司(社會資本方所占股權比例為49%)。EOD項目公司承擔項目策劃、設計、投融資、建設、管理、運維全過程實施，以此實現旅游產業收益補貼生態環境治理投入，促進生態保護和區域開發平衡推進。

圖 項目交易結構

　　8 EOD

　　EOD模式是將收益性差的的生態環境治理項目，與收益較好的關聯產業項目打包開發，用產業項目收益反哺環境治理項目投入的一種創新性的項目組織實施方式。

　　2018年8月，生態環境部《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》(環規財〔2018〕86號)，首次提出探索開展EOD模式。近年來伴隨EOD政策體系逐步形成，EOD模式經歷了從理論研究到2020年、2021年兩批共94個國家級項目試點實踐，再到2022年4月至2023年12月常態入庫申報，直至2023年12月以《生態環境導向的開發(EOD)項目實施導則(試行)》(環辦科財〔2023〕22號)發布為標志的新的發展階段，EOD項目數量穩步增加。

表 水務環境領域EOD項目

　　1）應用領域

　　2022年3月，生態環境部印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》(環辦科財〔2022〕6號，簡稱《入庫指南》)中，明確入庫范圍包括：大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復、其他環境治理8大領域。實踐中，EOD模式較為適宜的開發組合如城市環境綜合整治+土地利用，水生態環境綜合治理+旅游開發，農村人居環境整治+生態種養等。

　　2）實施流程

　　2023年12月生態環境部印發《生態環境導向的開發(EOD)項目實施導則(試行)》(環辦科財〔2023〕22號，《實施導則》)將EOD項目的實施流程劃分為項目謀劃、方案設計、主體確定、項目實施、評估監督五大環節。

圖 EOD項目實施流程

圖片來源：《生態環境導向的開發(EOD)項目實施導則(試行)》(環辦科財〔2023〕22號)

　　項目謀劃。識別本地區突出生態環境問題，開展現狀調查與成因分析。項目組織主體按照“公益性、精準性、關聯性、可行性、確定性”要求，明確生態環境治理內容，并進行關聯產業謀劃。

　　方案設計。進行項目資金平衡分析和實施方案的編制。組織主體開展實施方案市場測試并根據反饋優化實施方案。實施方案編制完成后組織開展評估論證工作。將符合金融機構支持條件項目納入其儲備庫，與有關項目單位溝通對接，推進信貸(或投資)審批等。

　　主體確定和項目實施。采用競爭性方式確定項目實施主體。市場主體可單獨或組成聯合體參與項目競爭。聯合體形式參與應成立EOD項目公司。項目實施主體應按照企業投資項目核準或備案有關規定，開展EOD項目整體立項，推進項目“投融建管營”工作。

　　評估監督。項目組織主體和實施主體在項目建設、運營期間做好項目評估監督工作。項目組織主體也要做好信息公開，接受公眾監督。

　　3）關鍵事項

　　①重點針對精準性和確定性較好，實施風險較小的“反哺生態投入”項目優先實施金融支持

　　現階段EOD實現的重點目標是“以產業增值收益反哺生態環境治理投入，踐行綠水青山就是金山銀山理念”和“解決生態環境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環境效益難以轉化為經濟收益等瓶頸問題”，“片區綜合開發項目”實施規模大、周期長、不確定因素多、政策風險大，對于目前大量存在的以EOD模式包裝的片區開發項目，都需要進行重新拆分調整和重新謀劃，許多項目需要調整為“EOD+城市更新+市場化開發+低效用地盤活”的綜合概念的多元主體多級次開發模式才，有繼續實施的可能。

　　②EOD模式實施應以解決生態環境問題和以具備外部經濟性的項目且外部經濟性可以實現統一內部化的項目為重點

　　前期試點政策提出了可納入金融支持生態環保項目儲備庫的八大重點支持領域，然而“生態環境問題不突出”的項目實質上難以有效謀劃出合適的EOD項目，其根本在于《實施導則》明確了“EOD項目是實現生態環境治理外部經濟性內部化的創新性項目組織實施方式”。如果謀劃的生態環境項目并不具備較強的“外部經濟性”，從收益反哺生態投入的角度很難解釋這種“采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式”實現“整體資金平衡”的合理性。

　　③不應過度包裝產業項目的收益來覆蓋公益性項目的還款需求，而應根據明確的生態環境項目和產業項目關聯性的理論關系開展關聯產業項目的選擇和謀劃

　　《實施導則》對關聯產業項目和生態環境項目的關聯性提出了具體的理論分類，包括：“生態環境依賴型”“生態環境敏感型”“人才集聚型”和“生態環境治理和產業鏈復合型”等產業關聯類型。在進行EOD項目關聯產業項目的選擇和謀劃過程中，在產業關聯上不屬于上述分類的項目，被金融機構判定為過度包裝收益的可能性較大。

　　4）典型案例

　　南京江寧濱江經濟開發區暨新材料產業園生態環境導向的開發(EOD)模式項目主要包括生態環境治理和關聯產業開發兩類共4個項目。項目總投資45.9億元，計劃建設單位自籌9.4億元，占比20.55%;申請銀行貸款36.5億元，占比79.45%。分項目內容，生態環境治理項目投資13.7億元，占比29.7%;產業開發類項目投資32.3億元，占比70.3%。

　　項目收益來源主要由生態治理類項目收益(包括工業污水處理廠收費、園區環境綜合治理托管服務收費)和關聯產業開發項目收益(商辦、標準廠房出租、物業等方面獲得經營收益)構成。

　　項目采用社會投資人+工程總承包+運營(F+EPC+O)模式，由中標人(社會資本方)與本項目申報實施主體南京江南循環經濟投資發展有限公司進行股權合作(增資擴股)，增資擴股后的“江南循環經濟公司”為本項目的實施主體(EOD項目公司)，其中“江南循環經濟公司”原股東(南京濱江投資發展有限公司)占股34.78%，中標人占股65.22%。項目合作期25年(建設期5年，運營期20年)。經公開競爭，山東省路橋集團有限公司(牽頭方)組成的聯合體中標該項目。中標價為工程建安費31.9億元，工程設計費5923萬元。

　　9 全域土地綜合整治

　　全域土地綜合整治，是以科學規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，以農用地整理、建設用地整治和鄉村生態保護修復等為主要內容，將山水林田湖草等全要素作為作用對象，以保護耕地、集約節約用地、改善生態環境為核心目標的土地整治模式。

表 全域土地綜合整治項目

　　1）應用領域

　　根據《全域土地綜合整治試點實施要點(試行)》(自然資生態修復函〔2020〕37號)、《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱(試行)》，全域土地綜合整治試點任務包括農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護、產業布局和引入。

表 全域土地綜合整治工作內容

　　2）實施流程

　　2024年12月，自然資源部辦公廳印發《全域土地綜合整治實施指南(試行)》(自然資辦發〔2024〕57號)，明確全域土地綜合整治實施流程包括省級整體部署、市級過程監管、縣域統籌謀劃、實施方案編制與報批、項目管理等。

圖 全域土地綜合整治實施流程

圖片來源：《全域土地綜合整治實施指南(試行)》(自然資辦發〔2024〕57號)

　　省級整體部署。省級自然資源主管部門負責統籌部署、建立健全工作機制和制度標準、指導和監督全省全域土地綜合整治工作，開展相關審批審核工作。

　　市級過程監管。市級自然資源主管部門負責所轄市域內全域土地綜合整治實施方案審查、實施管理和竣工驗收審核等工作。

　　縣域統籌謀劃。縣級人民政府是項目實施責任主體。負責統籌謀劃縣域內全域土地綜合整治工作，依據國土空間規劃明確的土地整治目標、任務和空間安排等，妥善安排整治任務和實施時序。

　　實施方案編制與報批。以實施單元為單位，以國土空間規劃為基本依據編制實施方案。在縣域統籌謀劃基礎上，合理提出空間布局優化措施，明確整治目標、內容、具體項目安排、資金保障措施和實施期限等。按照有關規定報批。

　　項目管理。按照省級管理辦法和相關技術規范開展子項目立項實施、竣工驗收、后期管護等。

　　3）關鍵事項

　　①項目應堅持系統性思維，發揮規劃統領作用

　　全域土地綜合整治是將區域國土空間視為一個有機整體。因此，在總體規劃布局上需要堅持系統性的設計思維，編制鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃不能只是簡單地將土地空間位置進行騰挪，而是要圍繞實施鄉村振興戰略總體要求進行頂層謀劃和戰略思考。要注重規劃引領，以鄉鎮為范圍優化村莊和人口空間布局，編制村莊布點規劃和村莊規劃。科學布局農村生產、生活、生態空間，并以此作為實施全域土地綜合整治的規劃平臺。結合規劃，確定全域土地綜合整治目標任務、主要工程項目、空間優化策略等，并將整治工程任務、整治指標、空間布局落到具體地塊。避免出現整治任務不明確，針對性、指導性不強，實施方案與各類規劃銜接不夠等問題。

　　②項目應積極整合各類資金，構建多元化融資渠道

　　全域土地綜合整治項目整治范圍較大、子項目類型多、建設周期長、投資規模大，單純依靠指標收益很難實現資金平衡，需要依靠多方投資，統籌長期產業運營收入，探索建立跨周期回報機制。一方面應統籌各類項目財政資金，包括土地整理資金、涉農項目資金以及相關專項資金等，集中用于全域土地綜合整治項目實施，發揮綜合效益。另一方面，鼓勵金融機構創新農村金融產品和金融服務;鼓勵社會資本參與全域土地綜合整治試點各項目建設，建立多元化融資渠道，拓寬資金來源。

　　③項目需要明確具體實施路徑和關鍵指標要求

　　全域土地綜合整治首先應充分尊重農民意愿。以此為出發點，在實施過程中嚴守耕地保護紅線、生態保護紅線和永久基本農田紅線不突破，禁止破壞耕地、生態和鄉村文化風貌。堅持生態優先、綠色發展，從實際出發，結合自身資源稟賦、產業特色和人文風情，突出地域特色，因地制宜探索符合本地情況、獨具區域特色的全域土地綜合整治模式和路徑。凡涉及耕地和永久基本農田調整的，新增耕地面積原則上不少于原有耕地面積的5%、新增永久基本農田面積原則上不少于調整面積的5%。

　　4）典型案例

　　廣東省韶關市始興縣頓崗鎮全域土地綜合整治項目，共19個子項目，建設內容包括農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、產業導入、基礎設施建設等領域。其中建設用地整理約1443畝，新增水田7783畝，新建高標準農田7094畝，建設農村未來社區約26萬㎡。項目總投資為26.86億元，項目周期為4年，其中建設期3.5年。項目收入來源有土地指標交易收入、產業運營收入、農文旅收入等。

　　項目采用投資人+EPC模式，平臺公司作為項目業主負責項目前期運作及推進，公開招標方式選定社會資本方共同成立項目公司。項目公司負責項目投融資、建設及運營。項目資本金6.5億元，占總投資比重24.2%，根據建設進度分批分期到位。項目公司注冊資本6.5億元，平臺公司和社會資本方分別持股80%、20%。項目資本金以外的建設資金由項目公司作為融資主體籌集。2024年10月，項目由上海思銳威城市建設工程有限公司、中國二十冶集團有限公司、天尚設計集團有限公司、上海二十冶建設有限公司中標，中標結算費率97.62%。

　　項目資金來源主要有政策性銀行資金、專項資金、財政獎補資金以及社會投資資金。2024年11月，項目獲得中國農業發展銀行專項金融支持，中國農業發展銀行韶關市分行成功授信始興縣頓崗鎮全域土地綜合整治項目4.7億元，并實現首筆投放。

　　10 綠色信貸

　　綠色信貸是指利用借貸手段推進節能減排的一系列政策、制度安排及實踐，旨在引導貸款資源向綠色環保項目傾斜，向綠色產業提供適當利率優惠。分用途看，貸款投向基礎設施綠色升級產業、清潔能源產業和節能環保產業;分行業看，貸款主要流向電力、熱力、燃氣及水生產和供應業以及交通運輸、倉儲和郵政業。

表 水務環境領域申請綠色信貸

　　1）應用領域

　　根據綠色信貸統計制度，綠色信貸一是支持節能環保、新能源、新能源汽車等3大戰略性新興產業生產制造端的貸款;二是支持節能環保項目和服務的貸款(包含：綠色農業開發項目，綠色林業開發項目，工業節能節水環保項目，自然保護、生態修復及災害防控項目，資源循環利用項目，垃圾處理及污染防治項目，可再生能源及清潔能源項目，農村及城市水項目，建筑節能及綠色建筑項目，綠色交通運輸項目，節能環保服務項目，采用國際慣例或國際標準的境外項目共12大項目類型)。

　　2）典型案例

　　例如，興業銀行提供的節能減排項目貸款。國有水務建設投資有限公司為區域水環境綜合整治工程項目進行融資。項目擬在區內建設生活污水處理設施，同步改造和新建污水處理廠配套管網。此外項目還將對區內河道進行綜合整治，使治理范圍內河水環境質量得到明顯改善。項目為典型的節能減排市政基礎設施建設項目，具有良好的經濟效益。

　　項目總投資29億元，其中企業自籌9億元、占總投資31%，興業銀行為其提供20億元節能減排項目貸款，期限10年，貸款年綜合回報率不低于貸款基準利率上浮5%之后的水平。貸款專項用于該項目建設。還款來源為項目建成投產后每年度收取的污水處理費、中水回用費和當地政府給予的污水處理協議性補貼款。

　　11 設備更新貸款

　　設備更新貸款是一種專門用于支持企業或機構更新和替換舊設備的貸款產品。這種貸款的主要目的是提高生產效率、服務質量和環保標準，同時促進經濟的內循環發展。

表 環保水務領域申請設備更新貸款

　　1）應用領域

　　大規模設備更新和消費品以舊換新市場空間大，覆蓋多個行業領域。根據《關于推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案的通知》(國發〔2024〕7號)，設備更新領域主要集中于工業機械、建筑和市政基礎設施、交運設備、農業機械、教育文旅醫療設備等。

　　文件提出，加大財稅、金融、投資等政策支持力度。在優化金融支持方面，引導金融機構加大對設備更新和技術改造、綠色信貸等方面支持力度。2024年4月7日，央行宣布在整合原有科技創新再貸款和設備更新改造專項再貸款的基礎上，設立科技創新和技術改造再貸款，額度為5000億元，利率1.75%，期限1年，可展期2次，每次展期期限1年，發行對象包括國家開發銀行、政策性銀行、國有商業銀行、中國郵政儲蓄銀行、股份制商業銀行等21家金融機構。原有設備更新改造專項再貸款是央行于2022年9月28日設立，專項支持金融機構以不高于3.2%的利率向制造業、社會服務領域和中小微企業、個體工商戶等設備更新改造提供貸款。支持領域為教育、衛生健康、文旅體育、實訓基地、充電樁、城市地下綜合管廊、新型基礎設施、產業數字化轉型、重點領域節能降碳改造升級、廢舊家電回收處理體系等10個領域設備購置與更新改造。

　　2）典型案例

　　該金融支持政策出臺后，截至2024年5月末，廣東地區已落地首批重點領域技術改造貸款2767萬元。例如，位于廣東揭陽市的先進制造業企業廣東東粵化學科技有限公司，其負責的廢棄資源回收利用項目為揭陽大南海石化區重要產業鏈項目，建成后每年能夠將20萬噸廢塑料轉化為高附加值化工原料，后續推廣擴建有望緩解我國原油對外依存度，同時緩解廢塑料處理中環境污染等問題。

　　建設銀行廣東省分行了解公司存在一定資金需求后，以項目貸款及系列產品為企業提供綜合金融服務。5月27日，銀行與公司成功簽訂8億元技術改造貸款合同并實現首筆投放467萬元，有力支持企業開展技術改造和設備更新。

編輯：趙利偉