一、污水收集處理機制發(fā)展及挑戰(zhàn)

早期，我國污水收集處理系統(tǒng)是政府統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)及運營維護的管理機制。隨著我國城市及工業(yè)快速發(fā)展，污水處理需求急速增長。當時，政府一體化的機制存在財政資金投入不足的問題，還面臨機制效率低下等問題。

為解決龐大的建設(shè)資金需求及提高運營效率，國家開始推進市政基礎(chǔ)行業(yè)市場化發(fā)展。2002年建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》(建城〔2002〕272號)明確“開放市政公用行業(yè)市場，建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度”等，拉開了市政公用事業(yè)市場化改革的序幕，通過市場化價格機制引入社會資本方參與。

污水處理廠“投資邊界清晰、回報機制明確”，具有成熟的國際經(jīng)驗，成為市政公用行業(yè)市場化改革的重點領(lǐng)域。上海竹園第一污水處理廠BOT項目、北京盧溝橋污水處理廠BOT項目、深圳橫崗污水處理廠二期BOT項目等都是典型項目。威立雅、蘇伊士等外資企業(yè)及北控水務(wù)、首創(chuàng)環(huán)保等本土企業(yè)加速進入市場，帶動污水處理項目建設(shè)高潮。在市場化改革推動下，我國污水處理設(shè)施建設(shè)及運營取得了巨大成績，也培育了很多水務(wù)集團和上市公司，推動我國水務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

圖1-1 我國歷年污水處理能力與污水處理率

注：根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)計年鑒整理。

在污水處理廠市場化改革同時，城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)因其“投資規(guī)模大、回報機制不明、規(guī)模化運營效益不突出”等特點，仍以政府財政投資為主，形成了“廠網(wǎng)分離”的發(fā)展格局。

圖1-2 城市排水管網(wǎng)投資運營模式

市政公用行業(yè)核心在于按效付費，在實現(xiàn)污水處理達標排放目標下要最大程度降低支出成本。因污水收集處理環(huán)節(jié)多、主體過多，無法有效建立“各環(huán)節(jié)和總體系”的衡量機制，無法有效界定主體責(zé)任和高效系統(tǒng)管理，導(dǎo)致有不少地區(qū)資金效能偏低，布局失衡帶來水資源整體利用效率提升難。

在污水收集環(huán)節(jié)，管網(wǎng)運維通常只是與完好率掛鉤，沒有考慮與進水濃度掛鉤，直接影響污水收集處理效能和減排目標的實現(xiàn)。《中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會2023年報告》指出：“全國78%的管網(wǎng)運維合同未將水質(zhì)濃度納入績效考核”。

在污水處理環(huán)節(jié)，通行的污水處理服務(wù)費付費模式遵循“污水處理服務(wù)費=處理水量×協(xié)議基價”的計算方式。在實際運行過程中，污水處理廠進水出現(xiàn)混入地表水、地下水以及雨水等情況。這導(dǎo)致進水污染物濃度(如COD、BOD、氨氮等)偏低，造成清水擠占污水處理能力，政府“被迫”為無效處理付費。

二、廠網(wǎng)一體化下按效付費發(fā)展及政策

目前我國污水收集處理出現(xiàn)了“資金使用效能不高”情形，甚至部分地區(qū)很嚴重。在此情況下，廠網(wǎng)一體化按效付費被提出。近年來，我國高度重視污水收集處理服務(wù)的付費機制改革。

2023年12月，《國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 生態(tài)環(huán)境部關(guān)于推進污水處理減污降碳協(xié)同增效的實施意見》(發(fā)改環(huán)資〔2023〕1714號)提出“推動建立污水處理服務(wù)費與污水處理廠進水污染物濃度、污染物削減量、出水水質(zhì)、污泥無害化穩(wěn)定化處理效果掛鉤的按效付費機制”。

2024年3月，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等5部門關(guān)于加強城市生活污水管網(wǎng)建設(shè)和運行維護的通知》(建城〔2024〕18號)提出，“排水主管部門要構(gòu)建以污染物收集效能為導(dǎo)向的管網(wǎng)運行維護績效考核體系和付費體系，對污水處理廠和管網(wǎng)聯(lián)動按效付費”。2025年1月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司《推進城市生活污水管網(wǎng)全覆蓋及廠網(wǎng)一體長效機制建設(shè)工作指南》提出，“建立以污染物集中收集效能和水環(huán)境質(zhì)量提升為核心的績效評價體系，制定績效考核辦法，對管網(wǎng)運行維護單位進行績效考核，按效付費”。

在地方上，多個地方進行了污水收集處理按效付費的實踐。2023年11月，湖南省通過《湖南省城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)運行管理若干規(guī)定》，要求“排水主管部門推行污水處理績效付費管理制度，將污水處理廠進水污染物濃度、污染物削減量和污泥無害化處理率等指標納入考核范圍”。2024年7月，《廣東省深入推進“廠網(wǎng)一體”打好城鎮(zhèn)生活污水治理攻堅戰(zhàn)實施方案》(粵建城〔2024〕168號)提出“鼓勵按照市場化方式組建專業(yè)企業(yè)，實行‘廠網(wǎng)一體’專業(yè)化運行維護……探索構(gòu)建以污染物收集效能為導(dǎo)向的管網(wǎng)運維績效考核體系和付費體系，將污水處理廠進水濃度等作為考核指標，按效付費”。

表2-1 污水收集處理按效付費相關(guān)政策

三、廠網(wǎng)一體化下按效付費實施模式解析

廠網(wǎng)一體化下按效付費，以資金使用效能為衡量標準，通過權(quán)責(zé)、經(jīng)濟、技術(shù)建立整體聯(lián)動“管理機制”，將污水處理、資源化利用與配套管網(wǎng)在規(guī)劃、建設(shè)、運營、調(diào)度等環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)性整合，形成“高效收集—優(yōu)質(zhì)處理—資金回流再投入”的高效協(xié)同管理模式，最大程度發(fā)揮資金使用效能，最大程度提升水資源利用效能。

圖3-1 廠網(wǎng)一體化下按效付費示意圖

廠網(wǎng)一體化下按效付費也面臨著一些問題需要解決，主要如下：

從廠網(wǎng)一體化物理系統(tǒng)來看，有效提升污水進水濃度根本在于系統(tǒng)性地改善管網(wǎng)收集體系，資金投入較大，資金成為一體化實施的關(guān)鍵考慮因素。

編輯：趙凡