我國國情水情復(fù)雜，區(qū)域差異性大，全國城鄉(xiāng)供水在供水普及率、供水設(shè)施、水質(zhì)安全、管理機制等方面存在明顯的差距。城鄉(xiāng)供水一體化既是推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)的重要組成部分，也是保障農(nóng)村飲水安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。

本文圍繞當(dāng)前城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀，剖析城鄉(xiāng)供水一體化實施體系，介紹了在區(qū)縣實踐中探索形成的特征鮮明的城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展模式。

一 城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策體系與實施目標

由于我國國情水情復(fù)雜，區(qū)域差異性大，全國城鄉(xiāng)供水在供水普及率、供水設(shè)施、水質(zhì)安全、管理機制等方面存在明顯的差距。城鄉(xiāng)供水一體化既是推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)的重要組成部分，也是保障農(nóng)村飲水安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。

城鄉(xiāng)供水一體化既是推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)的重要組成部分，也是保障農(nóng)村飲水安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。國家高度重視農(nóng)村供水工作，從2006年開始，我國農(nóng)村飲水安全工程全面實施。根據(jù)《全國農(nóng)村飲水安全工程"十一五"規(guī)劃》，"十一五"期間，全國計劃解決1.6億農(nóng)村居民飲水安全問題，力爭在2015年以前，基本解決農(nóng)村飲水安全問題。2011年中央1號文件明確提出在"有條件的地方延伸集中供水管網(wǎng)，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水"。2019年《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合，"推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準統(tǒng)一、制度并軌"。2025年中央1號文件進一步明確要"分類推進城鄉(xiāng)供水一體化、集中供水規(guī)模化、小型供水規(guī)范化建設(shè)，有條件的地方可推行農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管和專業(yè)化管護"。

表1-1  國家層面城鄉(xiāng)供水一體化政策梳理

水利部印發(fā)《全國"十四五"農(nóng)村供水保障規(guī)劃》，提出了農(nóng)村供水建設(shè)與管理新標準，對"十四五"期間新建和改造的農(nóng)村供水工程，在建設(shè)、運行管護、水源保護、維修服務(wù)、水價機制、用水戶參與等管理方面提出了明確要求。《規(guī)劃》提出，到2025年，全國農(nóng)村自來水普及率達到88%，農(nóng)村供水布局將進一步優(yōu)化，工程長效運行管理體制機制進一步完善，水價水費機制進一步健全，農(nóng)村供水保障水平進一步提高，到2035年，我國將基本實現(xiàn)農(nóng)村供水現(xiàn)代化。《規(guī)劃》明確了"十四五"期間農(nóng)村供水保障重點任務(wù)：

一要采取改造、新建、聯(lián)網(wǎng)、并網(wǎng)等措施，鞏固拓展農(nóng)村供水成果，加強對脫貧地區(qū)、脫貧人口和供水條件薄弱地區(qū)農(nóng)村人口飲水狀況監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，保持動態(tài)清零，守住農(nóng)村供水安全底線。

二要實施農(nóng)村供水保障工程建設(shè)。加強中小型水庫等穩(wěn)定水源工程建設(shè)，實施規(guī)模化供水工程建設(shè)和小型工程標準化改造，強化農(nóng)村供水工程維修養(yǎng)護，做到應(yīng)修盡修。

三要強化水質(zhì)保障。在強化水源保護的同時，農(nóng)村集中供水工程凈化消毒設(shè)施設(shè)備應(yīng)配盡配，健全完善水質(zhì)檢測制度，進一步提升農(nóng)村供水標準和質(zhì)量。

四要創(chuàng)新農(nóng)村供水工程管理體制機制。推進縣級統(tǒng)一管理，健全農(nóng)村供水管理責(zé)任體系，明確農(nóng)村集中供水工程產(chǎn)權(quán)歸屬，落實管理責(zé)任主體、人員和經(jīng)費，逐步建立專業(yè)人才隊伍，確保工程長久發(fā)揮效益，不斷提高信息化管理水平，持續(xù)造福農(nóng)村群眾。

（二）城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀

"十四五"期間，東中西部地區(qū)農(nóng)村供水發(fā)展重點有所不同。東部地區(qū)統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)供水一體化，重點發(fā)展規(guī)模化供水，形成以規(guī)模化供水為主、小型供水為輔、分散供水為補充的農(nóng)村供水工程格局。中部地區(qū)充分利用大水源，優(yōu)化農(nóng)村供水工程布局，推進規(guī)模化工程建設(shè)和管理，提升水質(zhì)保障水平；加快對老舊供水工程與管網(wǎng)更新改造，提升供水保證率。西部地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅農(nóng)村供水成果，在加強工程運行管理和維修養(yǎng)護的基礎(chǔ)上，開展農(nóng)村供水工程標準化建設(shè)和改造，強化防凍措施和應(yīng)急供水保障，守住農(nóng)村供水安全底線。

圖1-1  各省市2024年農(nóng)村供水"兩率"指標值

注：公開信息整理。農(nóng)村自來水普及率=農(nóng)村集中供水工程供水到戶（或院）的農(nóng)村人口/農(nóng)村供水總?cè)丝凇?00%；規(guī)模化供水覆蓋農(nóng)村人口比例=城鄉(xiāng)供水一體化工程和千噸萬人供水工程覆蓋的農(nóng)村人口/農(nóng)村供水總?cè)丝凇?00%

江蘇省自2008年起統(tǒng)籌實施農(nóng)村供水與城鄉(xiāng)區(qū)域供水，累計投資278億元，2020年在全國率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。關(guān)閉停運規(guī)模小、標準低的鄉(xiāng)村水廠5796處，建成城鄉(xiāng)供水一體化水廠146座，全面聯(lián)通農(nóng)村供水與區(qū)域供水管網(wǎng)，全省農(nóng)村自來水普及率達100%。優(yōu)化區(qū)域供水工程布局，實施區(qū)域水廠擴容改造、互通互聯(lián)，農(nóng)村供水規(guī)模由913萬噸/日提高至2836萬噸/日，農(nóng)村規(guī)模化供水工程覆蓋農(nóng)村人口比例達100%。

浙江省政府出臺《浙江省農(nóng)村供水保障辦法》，壓實行業(yè)監(jiān)管、專業(yè)統(tǒng)管、屬地協(xié)同責(zé)任，優(yōu)先推行城鄉(xiāng)供水一體管理。截至2024年，76%的縣（市、區(qū)）實現(xiàn)縣級城市水務(wù)統(tǒng)管，舟山實施市級統(tǒng)管。浙江建立了以合理確定水價、足額收取水費為基礎(chǔ)，中央、省市縣財政補助為保障，統(tǒng)管企業(yè)自籌為補充的管護資金投入機制。2024年共落實小型供水工程管護經(jīng)費約5億元，其中水費收繳0.8億元、財政補助3.14億元。

廣東省以縣域為整體推進城鄉(xiāng)供水一體化，通過實施農(nóng)村集中供水全覆蓋攻堅、農(nóng)村供水"三同五化"改造提升工作，不斷增大建設(shè)投入，持續(xù)改善農(nóng)村居民用水水平。截至2022年底，全省共建成農(nóng)村供水工程2.01萬余宗，日供水規(guī)模約3300萬噸，農(nóng)村供水受益人口6000余萬，農(nóng)村自來水普及率基本穩(wěn)定達到99%以上。

湖北省在"十四五"期間實施79個農(nóng)村飲水提標升級項目，推動59個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化，1000余萬農(nóng)村人口實現(xiàn)飲水升級。全省共建成169家現(xiàn)代化城市自來水廠，持續(xù)為2897萬余人提供穩(wěn)定供水服務(wù)；供水管網(wǎng)總長達到6.9萬公里，供水普及率達99.92%。

河南省緊盯農(nóng)村供水薄弱環(huán)節(jié)，全力推進農(nóng)村供水工程規(guī)模化、建管市場化、水源地表化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，累計落實資金321.65億元，完成投資284.94億元，新建規(guī)模化水廠64座，鋪設(shè)供水管網(wǎng)2.67萬公里。目前，全省農(nóng)村自來水普及率達到93.7%，規(guī)模化率達到60.8%。

二 城鄉(xiāng)供水一體化實施體系

（一）統(tǒng)籌銜接的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

城鄉(xiāng)供水"兩張網(wǎng)"—城市管網(wǎng)完善、農(nóng)村管網(wǎng)零散是一體化的主要障礙，需通過"大水廠+大管網(wǎng)"的規(guī)模化建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)設(shè)施的互聯(lián)互通，避免重復(fù)投資和資源浪費。

1、水廠整合。廣大農(nóng)村地區(qū)依賴分散、小型、技術(shù)和管理水平參差不齊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠或村級水站，導(dǎo)致了水資源配置不均、水質(zhì)安全風(fēng)險高、運營效率低下等問題。關(guān)閉農(nóng)村小型、分散、水質(zhì)難保障的小水廠，依托城市水廠或新建規(guī)模化骨干水廠（服務(wù)半徑覆蓋多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)），實現(xiàn)"一縣一廠"或"一縣多廠聯(lián)動"。水廠整合有利于，保障水質(zhì)安全，守住民生底線，提升運營效率，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟等。

2、管網(wǎng)聯(lián)通。農(nóng)村管網(wǎng)普遍使用陳舊的水泥管、鑄鐵管或塑料管，水質(zhì)在輸送過程中嚴重惡化，農(nóng)村老舊管網(wǎng)漏損率極高，造成寶貴水資源的巨大浪費。推進城市供水管網(wǎng)向近郊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸（"管網(wǎng)下鄉(xiāng)"），同時對農(nóng)村村內(nèi)管網(wǎng)進行標準化改造（如更換老舊管道），形成"主干管貫通城鄉(xiāng)、支管覆蓋到戶"的網(wǎng)絡(luò)。

3、應(yīng)急聯(lián)動。在管網(wǎng)設(shè)計中預(yù)留互通接口，確保某一區(qū)域水源或水廠故障時，可通過其他區(qū)域管網(wǎng)調(diào)配供水（如城市向農(nóng)村應(yīng)急供水、相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)互供）。

近年來，蕪湖市大力推進城鄉(xiāng)供水一體化工作進展，截止2023年3月底，城鄉(xiāng)供水一體化累計完成投資44億元，提升改造供水管網(wǎng)5908公里，累計收購農(nóng)村水廠95座，覆蓋受益人口149.73萬人，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化供水占比達81%。

（二）統(tǒng)一高效的管理體制

傳統(tǒng)模式下，城市供水由水務(wù)公司管理，農(nóng)村供水由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會分散管理，導(dǎo)致標準不一、運維脫節(jié)（如農(nóng)村管網(wǎng)漏損率高、維修不及時）。一體化的關(guān)鍵是建立"城鄉(xiāng)統(tǒng)管"的管理主體，實現(xiàn)運營、維護、服務(wù)的標準化。

1、企業(yè)化統(tǒng)管。長期以來，我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距巨大。推行一體化是補齊農(nóng)村供水短板、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵舉措。由市級或縣級國有水務(wù)公司統(tǒng)一接管城鄉(xiāng)供水設(shè)施，負責(zé)從水源取水、水廠運營到管網(wǎng)維護的全流程管理，避免"多頭分管"。

2、政府購買服務(wù)。政府通過招標引入專業(yè)供水企業(yè)，將農(nóng)村供水設(shè)施的運營維護委托給企業(yè)，政府負責(zé)監(jiān)管水質(zhì)、水壓和服務(wù)質(zhì)量。受托方依據(jù)合同約定，提供專業(yè)化的運營、維護、抄表收費、客戶服務(wù)、應(yīng)急搶修等具體服務(wù)，并從中獲得服務(wù)費收入。

3、部門協(xié)同。明確水利、住建、衛(wèi)健等部門的職責(zé)（水利負責(zé)工程建設(shè)、衛(wèi)健負責(zé)水質(zhì)監(jiān)測、住建負責(zé)管網(wǎng)標準銜接），避免職能交叉或推諉。

山東省城鄉(xiāng)水務(wù)一體化在統(tǒng)管模式上，城鄉(xiāng)供水一體化、農(nóng)村供水規(guī)模化程度高的縣（市、區(qū)），依托骨干水廠實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同服務(wù)、同監(jiān)管；工程數(shù)量較多、規(guī)模化程度偏低的縣（市、區(qū)），依托農(nóng)村供水公司等承擔(dān)全部農(nóng)村供水工程運營管護。在設(shè)施主體上，堅持公益屬性，通過經(jīng)營模式、授權(quán)經(jīng)營等方式確定縣域統(tǒng)管實施主體，原則上縣域內(nèi)負責(zé)農(nóng)村供水管理的公司不超過兩家，鼓勵通過"投建管營"一體化模式推進縣域統(tǒng)管。

（三）可持續(xù)的長效機制

城鄉(xiāng)供水一體化需長期投入運維資金（如管網(wǎng)維修、水廠電費、人員工資），若僅依賴政府補貼，易導(dǎo)致后續(xù)運營停滯。關(guān)鍵是建立"政府補、企業(yè)投、用戶付"的多元投入和合理定價機制，確保項目可持續(xù)。

1、合理水價機制。按照"覆蓋成本、合理收益、公平負擔(dān)"原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一或差異化的水價（農(nóng)村水價可適當(dāng)?shù)陀诔鞘校韪采w基本運維成本），避免農(nóng)村"免費用水"或"低價用水"導(dǎo)致設(shè)施失修。

2、多元投入機制。城鄉(xiāng)供水一體化涉及水源工程、大型水廠新建/擴建、城鄉(xiāng)主干管網(wǎng)延伸、老舊管網(wǎng)改造、智慧水務(wù)系統(tǒng)建設(shè)等，所需資金規(guī)模龐大，需要構(gòu)建多元資金投入機制。政府負責(zé)骨干水廠、主干管網(wǎng)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施的投資；供水企業(yè)負責(zé)日常運維資金和設(shè)施更新投入；鎮(zhèn)村可適當(dāng)配套村內(nèi)管網(wǎng)改造資金。

3、補貼支撐機制。對農(nóng)村低收入群體、偏遠地區(qū)用戶，由政府給予水價補貼；對供水企業(yè)因農(nóng)村供水成本高、收益低產(chǎn)生的虧損，給予合理運營補貼。

福鼎推進城鄉(xiāng)供水運行管理一體化工作中，以水務(wù)公司為融資平臺，拓展多元化、多層次的資金籌措渠道。共籌集各類資金29.13億元，其中爭取水利補助資金0.69億元、專項債券資金6.02億元、一般債券1.88億元、國開行授信9.91億元、農(nóng)行授信9億元，省水投集團投入資金1.63億元。

（四）全鏈條的水質(zhì)安全管控

城鄉(xiāng)供水一體化的核心目標是"同質(zhì)飲水"，若水質(zhì)管控不到位，農(nóng)村用戶仍面臨健康風(fēng)險。需建立從水源、水廠到龍頭的全流程水質(zhì)監(jiān)測和保障體系。

1、水源地監(jiān)測：定期監(jiān)測水源地水質(zhì)（如每月一次常規(guī)指標檢測），嚴禁在水源保護區(qū)內(nèi)建設(shè)污染項目。

2、水廠工藝保障：規(guī)模化水廠需配備完善的凈化（如混凝、沉淀、過濾）和消毒（如二氧化氯、紫外線）工藝，確保出廠水達標。

3、管網(wǎng)末端監(jiān)測：在農(nóng)村村莊、學(xué)校等關(guān)鍵節(jié)點設(shè)置水質(zhì)監(jiān)測點（如每季度檢測一次），及時發(fā)現(xiàn)管網(wǎng)二次污染問題。

4、用戶宣傳教育：引導(dǎo)農(nóng)村用戶正確保護入戶管網(wǎng)（如避免私接亂改），提高節(jié)水和水質(zhì)保護意識。

濟源城鄉(xiāng)一體化供水南部嶺區(qū)供水工程，通過構(gòu)建智慧水務(wù)平臺，實現(xiàn)了遠程智能抄表、供水客服熱線搭建、供水報裝、營業(yè)收費、表務(wù)管理等功能，同時對水源地、高位水廠、低位水廠、高位水池進行全方位監(jiān)測，并建設(shè)了GIS地理信息綜合管理系統(tǒng)和DMA管網(wǎng)漏損分析系統(tǒng)，助力城鄉(xiāng)供水信息化、智慧化、數(shù)字化水平提升。

城鄉(xiāng)供水一體化的運作關(guān)鍵在于"系統(tǒng)思維"——既要通過工程建設(shè)打破城鄉(xiāng)設(shè)施壁壘，更要通過管理體制、資金機制、安全管控的協(xié)同，實現(xiàn)"建得成、管得好、長受益"，最終讓城鄉(xiāng)居民共享優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定、安全的供水服務(wù)。

三 城鄉(xiāng)供水一體化典型案例

城鄉(xiāng)供水一體化推進模式分為縣域統(tǒng)管、市域統(tǒng)管。城鄉(xiāng)供水一體化供水保障方式包括城區(qū)大水網(wǎng)覆蓋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模化供水、單村集中供水、角落分散保障等。配套舉措涵蓋資產(chǎn)資源整合、價格機制改革、職責(zé)監(jiān)管體系完善等。重慶、麗江等地為縣域統(tǒng)管模式，即以縣級為單位，組建國有或國有控股的縣級水務(wù)公司，作為城鄉(xiāng)供水實施主體；西安探索市域統(tǒng)管模式，由西安水務(wù)集團與各涉農(nóng)區(qū)縣協(xié)商組建農(nóng)村供水公司，作為城鄉(xiāng)供水實施主體。

在區(qū)縣實踐中探索形成了特征鮮明城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展模式，比如"遂昌模式""昆山模式""晉江模式""福鼎模式""遂川模式""常熟模式""江陰模式""松陽模式"等。

浙江遂昌模式：縣級統(tǒng)管、城鄉(xiāng)同質(zhì)

浙江省麗水市遂昌縣建立"縣級統(tǒng)管、城鄉(xiāng)同質(zhì)"農(nóng)村供水長效建管護機制。目前，布設(shè)形成供水管網(wǎng)4100公里，農(nóng)村日均供水能力由3.3萬噸提高至4.73萬噸，城鄉(xiāng)供水水質(zhì)達標率100%，農(nóng)村自來水普及率提升至99.9%，農(nóng)村供水工程縣級統(tǒng)管實現(xiàn)全覆蓋。

跨山統(tǒng)籌、科學(xué)布局，構(gòu)建全域供水一張網(wǎng)

因地制宜、分類施策，實現(xiàn)好水流入千萬家

全域協(xié)同、一鍵管護，打造安心優(yōu)享暖服務(wù)

江蘇昆山模式：整合區(qū)鎮(zhèn)供水資產(chǎn)，推廣五統(tǒng)一

自2016年起，根據(jù)昆山市委、市政府統(tǒng)一部署，昆山市按照"先易后難、務(wù)實推進"的原則，制定了全市水務(wù)一體化重組整合方案。按照全市統(tǒng)一的管理模式，由昆山市自來水集團新設(shè)11家區(qū)鎮(zhèn)供水有限公司，按照行政區(qū)域劃分，全面接管屬地各項供水業(yè)務(wù)。

區(qū)鎮(zhèn)供水資產(chǎn)整合

"一套標準"復(fù)制推廣

老舊小區(qū)供水管網(wǎng)改造

福建晉江模式：城鄉(xiāng)一體、五維協(xié)同

福建省泉州晉江市聚焦供水設(shè)施維護、水質(zhì)監(jiān)測、資金保障等難題，創(chuàng)新構(gòu)建"城鄉(xiāng)一體、五維協(xié)同"治理保障體系（五維：設(shè)施管護網(wǎng)格化、管網(wǎng)更新全域化、水質(zhì)監(jiān)測立體化、水價改革精準化、民生相應(yīng)機制化），建成千噸萬人規(guī)模化水廠10座、管徑DN75以上供水管網(wǎng)約2661.82Km，供水規(guī)模89.4萬噸/日。自來水普及率、規(guī)模化水廠覆蓋率達"兩個100%"，水質(zhì)綜合合格率穩(wěn)定在99%以上。

設(shè)施管護網(wǎng)格化，破解"面廣難維"管理困局

管網(wǎng)更新全域化，破解"設(shè)施老化"停水癥結(jié)

水質(zhì)監(jiān)測立體化，破解"水質(zhì)波動"安全風(fēng)險

水價改革精準化，破解"資金短缺"發(fā)展瓶頸

民聲響應(yīng)機制化，破解"急難愁盼"服務(wù)短板

福建福鼎模式：環(huán)網(wǎng)供水、一龍治水

近年來，福建省福鼎市加快城鄉(xiāng)供水一體化改革進程，逐步建立從"水源頭"到"水龍頭"的飲水安全保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水跨越式發(fā)展。2016年至2022年，共投資13.43億多元建設(shè)完成了馬冠制水廠一期、岙里水廠擴建等16個項目，推動?xùn)|南沿海供水三期、磨石山水廠擴建工程等7個在建項目，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)供水一體化項目整體框架。截至2022年，全市集中供水工程人口覆蓋率達93.3%，2300戶7339人建檔立卡貧困人口全部解決飲水安全問題，全市284個村（社區(qū)）供水保障水平全面提升。

改"單一供水"為"環(huán)網(wǎng)供水"，實現(xiàn)共飲"一網(wǎng)水"

改"多龍管水"為"一龍治水"，實現(xiàn)共管"一家水"

改"傳統(tǒng)水務(wù)"為"現(xiàn)代水務(wù)"，實現(xiàn)共享"優(yōu)質(zhì)水"

江西遂川模式：一個部門管、一家公司建、一個標準服

近年來，江西省遂川縣創(chuàng)新運行管理機制、規(guī)范運行管理行為，將城市、農(nóng)村供水整合到縣級水務(wù)公司，推進效率高、實施效果好、模式較成熟，形成了一個部門管、一家公司建、一個標準服務(wù)的城鄉(xiāng)供水一體化"遂川模式"。

職權(quán)責(zé)一致化，城鄉(xiāng)供水管理體系科學(xué)有效

資金投入多元化，城鄉(xiāng)供水工程建養(yǎng)持續(xù)有力

建管服一體化，城鄉(xiāng)供水服務(wù)全面到位

編輯：趙凡