2025年，中國環保行業集中出現多起污水處理廠特許經營權被提前終止的案例。這一波“分手潮”背后的原因可真是一出“羅生門”。除了企業自身違約，還有城市規劃調整、國家新政策出臺，甚至進水超標導致項目無法正常運營等各種意想不到的狀況。

不過，無論“分手”理由多充分，核心爭議點往往很現實——補償多少錢？怎么補？這直接關系到企業前期砸下去的真金白銀能不能回本，也影響到雙方能否體面“分手”，以及再合作的可能。

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2025年，中國環保行業集中出現多起污水處理廠特許經營權被提前終止的案例。這一波“分手潮”背后的原因可真是一出“羅生門”。除了企業自身違約，還有城市規劃調整、國家新政策出臺，甚至進水超標導致項目無法正常運營等各種意想不到的狀況。

不過，無論“分手”理由多充分，核心爭議點往往很現實——補償多少錢？怎么補？這直接關系到企業前期砸下去的真金白銀能不能回本，也影響到雙方能否體面“分手”，以及再合作的可能。

01. 2025年，多家污水廠特許經營權被提前終止

華昊水務：

2025年3月18日，平南縣住房和城鄉建設局發布公告，決定解除與廣西平南縣華昊水務有限公司簽訂的特許經營協議，并收回授予華昊水務的特許經營權。2018年2月5日，平南縣住房和城鄉建設局與華昊水務簽訂《廣西壯族自治區貴港市“十三五”鎮級污水處理廠及配套管網ppp項目（第二批）平南縣鎮級污水處理廠及配套管網ppp項目之特許經營協議》。今年6月18日，平南縣住房和城鄉建設局再發公告，自2025年6月19日起，對平南縣鎮級污水處理廠及配套管網PPP項目實施接管。郴電國際：2025年7月2日，郴電國際發布公告稱，郴電國際全資子公司格瑞環保向郴州市城管局申請的1億元特許經營權終止補償款已全額到賬，加上此前已收到的4000萬元和24827萬元，因相關部門提前收回格瑞環保運營的郴州市第二、第四污水處理廠補償款總額3.8827億元全部兌現。據了解，郴電國際為當地國資企業，由郴州市國資委實際控制。2018年12月，格瑞環保與郴州市城市管理和綜合執法局簽訂了《郴州市第二、第四污水處理廠PPP項目特許經營協議》，根據約定，項目特許經營期限為三十年。2021年8月，郴電國際又披露稱，格瑞環保收到郴州市城市管理和綜合執法局的通知，擬提前終止《郴州市第二、第四污水處理廠PPP項目特許經營協議》，其資產轉讓由郴州市政府收購。

興源環境：

2025年8月，興源環境發布公告稱，經友好協商，詔安縣四都鎮人民政府、漳州興源水務有限公司、詔安工業園區管理委員會與公司一致同意提前終止福建省詔安縣城東污水處理項目協議。據悉，2016年 6 月，興源環境子公司漳州興源水務有限公司與詔安縣四都鎮人民政府簽訂了《福建省詔安縣城東污水處理廠BOT 項目投資、設計、建設、運營、移交特許經營協議》。2019 年6月，該項目開始正式運營，項目特許經營期為 29 年。

海天股份與北控水務：

2025年7月15日，海天股份發布公告稱，天府海天因與四川天府新區農業農村局、四川天府新區管理委員會存在特許經營權合同糾紛，雙方未能就賠償金額達成一致，遂向當地人民法院提起訴訟，索賠金額2.75億元。中科成環保集團有限公司也于今年6月就華陽污水處理廠（一期）特許經營權糾紛提起了訴訟。2006年3月，北控水務集團旗下最主要的業務實體之一——中科成環保集團有限公司以BOT方式建設、運營華陽污水處理廠（一期）；2011年6月，海天股份全資子公司雙流海天水務有限公司以BOT方式建設、運營華陽第一污水處理廠（二期）。但后來受雙流縣撤縣設區的影響，這兩座污水處理廠的歸屬也發生了變化。后來，華陽中科成與天府海天先后分別與天府新區管委會簽訂補充協議，并各自約定特許經營期。按照協議來看，目前華陽中科成擁有的一期項目特許經營權距離到期還有大約7年時間，天府海天擁有的二期項目特許經營權距離到期約15年。

創業環保：

11月17日，創業環保發布公告稱，公司董事會同意終止實施恩施市大沙壩一期、二期(譚家壩)污水處理廠及配套管網工程特許經營項目。創業環保表示，項目公司清算總金額可覆蓋累計投入資金（含應付未付款項），實現投資資金平衡，不會對公司經營發展產生影響。后續創業環保、武漢市政及項目公司持續與恩施市住建局等部門溝通終止相關安排并達成共識。

南水北調集團：在供水領域，也存在同樣的情況。10月22日，襄城縣水利局宣布，與中國南水北調集團水網水務投資有限公司聯合體簽訂的襄城縣城鄉供水一體化特許經營項目合同終止。

02. 復雜形勢下，地方解約的原因復雜多樣

當前，環保行業面臨的內外部挑戰紛繁復雜，有關部門提前回收污水處理廠特許經營權的原因也復雜多樣，并非單一因素導致，可歸納為以下幾個主要類別：

1、項目公司嚴重違約與履約能力不足

這是最直接、最典型的原因，主要體現在華昊水務的案例中。據平南縣住房和城鄉建設局發布的公告，終止特許經營協議的原因為，華昊水務在履行協議過程中存在以下嚴重違約行為：未能全面履行特許經營協議約定的義務；未按約定提供履約擔保保函；未在約定建設期（2年）內竣工并通過竣工驗收；未完善寺面鎮、大鵬鎮、大坡鎮、六陳鎮、大新鎮、大洲鎮、武林鎮、安懷鎮、東華鎮、同和鎮等10個鄉鎮的配套管網等。在這種情況下，甲方回收經營權是基于合同條款，因項目公司未能履行其基本合同義務，為確保公共服務的連續性和質量而采取的合法、必要的救濟措施。

2、因公共利益和城市發展需要

海天股份與北控水務由于地方規劃問題，而被迫面對的“鄰避問題”是非常典型的案例。隨著城市擴張，原本位于城市邊緣的兩座污水廠被居民區包圍，原有的污水處理設施遭遇了“鄰避”，新建居住區居民多次投訴和反饋污水處理廠選址不合理。迫于壓力，當地尋求對兩座污水廠提標改造，但該方案于2019年在公共參與中被否決。但是當地在未解除特許經營協議的情況下，籌劃關停拆除上述兩座污水廠，并在相同區位規劃另建地埋式污水處理廠的行為也引發了之后的矛盾。郴電國際全資子公司格瑞環保面臨的情況比較類似。其項目終止原因為根據當地的有關戰略協議，擬由長江生態環保集團負責投資建設郴州市中心城區水環境綜合治理項目，格瑞環保提前終止退出特許經營權協議是為滿足公共利益的需要。這是一種基于更高層次的城市發展規劃和資源整合需要而進行的戰略性調整。

3、國家宏觀政策調整

創業環保是直接受115號文的影響。據悉，2024年2月4日，創業環保項目公司接到恩施相關部門通知，要求按照115號文進行整改。當地以本項目終止特許經營的方式向湖北省發改委報送了整改方案，并召開專題會明確終止相關事宜。南水北調集團投建的襄城縣城鄉供水一體化特許經營項目終止理由同樣與此有關。襄城縣水利局表示，在項目合作推進過程中由于非乙方原因導致項目實施的邊界條件發生變化，實質性背離了招標文件、特許經營方案，包括終端收費權問題、自備井關停問題、工業水費問題以及征遷安置費用問題四個方面，現采購人與中標單位協商簽訂項目合同終止。此類回收是“合規性”回收，在國家層面進行政策糾偏和規范管理時，地方必須服從頂層設計，對不符合新政策的存量項目進行清理，即使項目本身可能正在正常運營。

4、客觀情況變化導致合同基礎喪失

興源環境的公告中明確提到了“環保政策變化”和“進水超標”等客觀原因。興源環境公告解釋稱：“因城東污水處理廠的進水濃度多數時間仍然嚴重超過其設計處理能力，漳州興源雖采取工藝調整等多種措施盡力解決相關問題，仍無法保證處理后的污水穩定達標”。環保政策趨嚴可能要求處理標準大幅提升，導致原項目技術或經濟上不可行。“進水超標”則意味著上游來水水質長期超過設計標準，損壞處理工藝，導致出水不達標，而這并非項目公司運營能完全控制的風險。此類回收屬于“協商性”回收。合同履行的基礎環境已發生根本性改變，繼續履行對雙方都可能不公或無法實現。通過友好協商提前終止并給予合理補償，對政府和項目公司而言都是一種理性的風險化解方式。

03. 爭議的核心：補償金額的確定以及能否達成一致

污水處理廠等環保項目往往在前期需要投入大量資本用于土地、廠房、設備和技術。特許經營期被迫中斷，意味著企業通過長期運營收回投資并盈利的商業模式被打破。此外，當前環保企業面臨回款難、資金鏈緊張的情況，特許經營協議的中端將對企業的現金流形成巨大的挑戰。

因此，除了企業嚴重違約的情況外，在其他情況下，相關部門通常需要對項目公司前期的投資進行補償，在這一過程中時常引入第三方評估機構對補償金額進行評估。補償金額的確定以及能否達成一致，是終止過程是否順利的核心。

中國水網此前曾報道，據不完全統計，2020年至今，全國有過公開報道的類似事件中，至少發生25起污水處理、水環境綜合整治、餐廚垃圾等領域項目的特許經營權提前收回事件，其中大約60%的項目能夠通過市場化回購實現平穩過渡（特許經營權提前收回：補償款成“救命錢”，也是博弈焦點）。

在2025年出現的這些案例中，甲方基本上都表示會補償環保企業。

如郴電國際就在今年發布的公告稱，因當地提前收回格瑞環保運營的郴州市第二、第四污水處理廠補償款總額3.8827億元全部兌現。郴電國際還表示，本次收到的污水廠項目補償款將對公司的現金流產生積極影響，有利于公司的生產經營。

平南縣住房和城鄉建設局也表示，華昊水務將項目資產移交后，平南縣住房和城鄉建設局依據第三方評估機構的評估結果依法進行補償。興源環境在公告中表示，有關部門將按照評估價值約2895萬元回購該項目相關權益。

襄城縣水利局則在公告提出，鑒于南水北調集團聯合體在襄城項目投標、籌備、調研等工作中已經支出了相應費用，經甲乙雙方共同確認，甲方補償乙方人民幣2347084.06元。

但由于評估和補償標準不同，導致雙方無法達成一致，最后對簿公堂的案例也有不少。如前文提到的海天股份及北控旗下公司被收回特許經營權的案例，特許經營權的解除導致兩公司投建的廠區已“荒廢”，政府方聘請第三方評估單位評估廠區資產殘值，提出補償意見，但政企雙方未能就賠償金額達成一致。由此，兩家企業于2025年6月先后就此事提起了訴訟。

雙方應如何確定補償機制和回購價格？從相關案例可以看出，個案補償機制不盡相同，但補償范圍總體涵蓋投資本金、廠區運營相關的有形及無形資產、歷史欠費及逾期利息，還涉及特許經營權終止的專項補償。對企業而言，其融資結構通常基于特許經營全周期設計，提前終止將導致企業損失整個協議期內的預期收益。因此，補償評估需突破單純資產殘值核算，將特許經營協議剩余年限的合理收益納入考量范疇。

北京萬庫信息咨詢有限公司總法律顧問劉敬霞在接受中國水網采訪時曾指出，通常要按照特許經營協議的約定來確定；約定不清或未約定的，可以參考行業管理、援引相關法規政策通過談判進行協商確定；如果協商無法達成共識，就需要通過訴訟或約定的仲裁機制解決爭議。

劉敬霞特別指出，從企業方來講，要在最初談判、簽訂特許經營協議的時候就予以明確、詳細地約定，不留爭議隱患；其次是在協議執行過程中對不清晰、不明確的內容或合同漏洞、前后不一致的矛盾或沖突之處進行補救約定、澄清；爭議發生后也要爭取進行協商。

04. 寫在最后

在當前復雜形勢下，特許經營項目面臨一定的風險與不確定性。上述案例為有關部門和環保企業都提供了重要啟示。

對甲方而言，在因公共利益或政策變化終止協議時，建立合法、公平的補償機制至關重要；對企業而言，則需要在項目初期就在協議中明確約定退出與補償條款，并加強風險識別與管理能力，以應對可能出現的政策變化與市場風險。

編輯：趙凡