編者的話：隨著經濟全球化的快速發展，城市，特別是大中城市的中心作用日益增強，有專家認為，在未來開放的貿易體系里，世界范圍的角逐將在城市間而非國家之間展開。但是，作為決定和影響城市競爭力的主要因素——基礎設施建設，卻長期困擾著城市的決策者。如何以戰略眼光為城市的未來發展立項融資？如何利用有限的資金高效地進行基礎設施建設？

如何建立起一套城市基礎設施建設的自滾動發展模式？本報特請部分駐外記者撰文，介紹了一些國家在這些方面的成功經驗和做法，分兩期刊出，希望能對讀者有所啟發。

美國：逐步完善投資機制

□ 駐紐約記者 張介嶺

美國各級政府對城市基礎設施投資非常重視，各自的做法大同小異。投資重點主要集中在改善社會和經濟發展環境方面的項目上，其投資來源主要由聯邦政府公共財政支出、地方政府公共財政預算，以及地方政府資信擔保下的市政債券融資等部分組成。

美國實施聯邦、州和縣三級財政管理。

各級政府事權和財權劃定以收益范圍原則和效率原則為依據。聯邦政府主要負責涉及國家全局或需投巨資的公益性城市基礎設施項目，并據此向地方政府提供撥款、貸款和稅收補貼。如與全國性道路交通關聯的基礎設施建設均由聯邦財政投資，地方財政提供一定比例的配套資金即可。聯邦政府的財政支持絕大部分是有條件的，不準挪作他用，目的是協調和引導地方政府投資。其撥款方式主要分為兩種：一是“整塊撥款”，即聯邦政府就某一特定項目撥一筆款項，撥款多少與地方政府在該項目上投資多少無關。二是“按比例撥款”，即根據地方政府的投資額度確定出資比例。一般認為，后者比前者更能刺激地方政府加大對基礎設施的投資力度，而前者則容易導致地方政府將原定用于該項目的資金挪作他用。

雖然美國聯邦政府對地方城市基礎設施的絕對投資較大，但總的看來，投資比例并不算高。據統計，20世紀50年代初期約為20%，1977年攀升至40%，90年代又下降到25%左右。據考察，聯邦政府投資達到峰值之時，往往是全國性公共基礎設施或大型骨干基礎設施建設投資頻繁之際。

美國州一級政府，尤其是州以下的地方政府是城市基礎設施投資的主角。其資金來源包括稅收、基礎設施企業的收入、市政債券、贊助捐贈等。但地方政府財力同樣是有限的。為此，美國建立了一套行之有效的基礎設施投融資機制，幾乎所有的地方政府和地方政府代理機構均通過組織發行市政債券募集了大量低成本社會資金，不僅對推動美國城市基礎設施建設的發展起到了重要作用，而且還解決了城市基礎設施投資的代際公平負擔問題。以建設一個使用50年的城市基礎設施為例，若僅靠短期稅收，全部投資負擔就會落在這段期間的納稅人身上，而發行市政債券則較好地解決了這一問題。市政債券由政府信用作為擔保，州、市、縣、鎮各級地方政府及代理機構或授權機構發行，品種繁多，主要分為“普通義務債券”和“收益債券”兩大類。前者由地方政府的征稅權力、附加收稅、準許收費和特殊收費作為償還保障，信用十分安全。后者是地方政府授權代理機構為特定基礎設施籌資而發行的債券，并以相關設施的有償使用收入作為擔保，而不是由一般地方政府稅收擔保償付，主要用于城市建設和公用事業的發展，如機場債券、綜合性體育競賽和會議中心債券、收費公路債券等均屬此類。收益債券收益率較高，但風險也要高于一般債券。20世紀70年代以來，全美收益債券發行總量已超過一般義務債券。

市政債券的發行方式分為公開發行和私下配售兩種。一般責任債券均為競爭承銷，收入債券則通常采用協議承銷。免稅特征是市政債券最吸引人的地方。根據美國《1986年稅收改革法案》規定，用于公路建設、污水處理等公共目的債券的利息收入免繳聯邦所得稅。用于購物中心、體育館等私人目的債券雖需繳聯邦所得稅，但可免繳地方所得稅。市政債券的投資者不僅有銀行、各類基金和保險公司等，而且個人投資者數量日益擴大。2003年底，美國市政債券發行額為3850億美元，存量約2.4萬億美元，占美國債券市場總規模的13%左右，其中絕大多數是用于公共目的的免稅債券。受財稅政策調整和市場風險影響，美國商業銀行投資市政債券的比例不斷下降，目前個人投資者已成為市政債券的最大投資者。市政債券已與股票市場、國債市場、企業債券市場并列為美國四大資本市場。

美國市政債券從建立到發展成熟走過了一條曲折的道路。20世紀70年代以前，在美國，發行市政債券無需按照證券法要求進行注冊，也不受定期報告規制的約束。隨著個人購買市政債券的不斷增多及不規范行為的頻頻發生，美國國會通過了《1975年證券法修正案》，并據此成立了市政債券法規制定委員會(MSRB)。該委員會系獨立的自律性機構，由商業銀行、投資銀行和公眾代表15人組成，其職責是提出市政債券市場監管方案，規范券商銀行、經紀人和交易商的行為。但這一修正案在債券發行登記注冊和定期報告方面仍無明確要求。直到1989年市政債券披露法規才規定市政債券發行人和使用人需及時、定期披露和更新有關信息。聯邦證券法中的“反欺詐條款”對市政債券的發行和銷售具有很強的約束力，任何欺詐或欺騙行為都會受到查處，甚至被追究民事、刑事責任。

如今，美國建立了嚴密的市政債券監管制度，規定發行市政債券必須由律師出具法律意見書，確認債券的合法性和債務約束力，市政債券的舉債規模也受到嚴格的監督和約束。

美國政府把引入社會資本作為提高城市基礎設施建設效率和降低成本的手段，其主要做法是通過提供市場優惠、特許經營權和管理權或由政府提供信用等方法吸引私人部門投資，而不是以直接投資者或直接借款人的身份介入。其中，較為典型的模式有BOT和TOT 兩種。BOT是英文Build — Operate — Transfer的縮寫，指的是在通常由政府公共部門承擔的基礎設施領域引進私人資本投資基礎設施項目。私人承包商負責項目的設計、融資、建設，并在特定時期內享有該項目的專營權和專營收益，回收成本、償還債務、賺取利潤，期滿后由政府無償收回經營權。TOT是英文Transfer — Operate —Transfer的縮寫，指的是政府將已建成的大型基礎設施項目有償轉讓給私人資本，政府再將收回的資金投入新的基礎設施建設之中。投資方則在某一特定時期內享有該基礎設施的專營權和專營收益，經營期滿后政府無償收回該項目。

值得注意的是，TIF方式在美國城市基礎設施建設中越來越受到重視。所謂TIF方式，即“稅款增量融資法”，就是以項目開發前后的固定資產稅征稅差額來充當項目開發資金。具體地說，就是政府預先為某一地區的基礎設施建設發放貸款，等到項目完工增收效益后再提高該地區的稅率，直至投資全部收回。這種方式有其獨特之處。一般而言，改造或興建基礎設施會帶動所在地區各行各業收益的提高，政府以提高納稅的方式收回投資合情合理。耗資7400萬美元的華盛頓特區的大型購物中心Gallery Place即以這一方式融資。

埃及：積極吸引社會資本

□ 駐開羅記者 朱國才

20世紀80年代以前，埃及憲法規定，埃及的城市基礎建設由國家承擔。20世紀80年代以后，埃及開始進行經濟改革，試圖吸引私人資本參與國家基礎設施建設。

埃及于1980年通過了152號法令。該法令第二款規定，埃及鐵路當局在建設新鐵路時，應通過透明和競標方式允許私人資本取得鐵路的建設權，中標的私人投資商獲得的建設權期限不得超過99年。該法案還明確規定，經埃及交通運輸部長的推薦，政府有關部門將負責新建鐵路的票價和維修服務機制的制訂工作。

雖然上述法案在埃及通過已有多年，但迄今鮮有私營資本參與城市基礎設施建設。為了激發私人資本對國家基礎設施建設的投資熱情，今年夏天，埃及政府向人民議會提交了關于允許私人資本參與城市輕軌鐵路建設的新法案，埃及交通運輸部長曼蘇爾向出席會議的議員對提案進行了說明。目前，埃及全國現有鐵路全長5000公里，全部由國家經營，連年出現虧損(虧損額每年高達18億埃鎊)。埃及鐵路有152年的歷史，系統嚴重老化，事故頻仍，急需資金進行維護。隨著城市人口的增長，開羅等大中型城市居民住宅區不斷擴大，如開羅現有十月六號城、五月十五號城等衛星城市，為了方便市民的出行，需要興建連接這些城區的輕軌鐵路。但由于建設城鐵每公里的費用約為500多萬埃鎊，全國建設這些鐵路的總投資大約至少需要85億埃鎊(1美元約合5.75埃鎊)，這一數額大大超出了政府的預算能力。因此，政府必須制定新法案引進私人資本的投資。

由于埃及議員們對新法案的分歧較大，議會進行了激烈辯論。一部分持反對意見的議員認為，如通過這一法案將損害中下層群眾的利益，因為鐵路如果由私營企業經營，火車票價將大幅上調。這部分議員的意見反映了大多數中下層民眾的呼聲。由于兩派的意見各不相讓，最后在通過新法案時作了一些修改，規定此法案僅適用于埃及大中城市的新城區鐵路網絡的建設，不涉及舊鐵路的改造。同時，在鐵路新建設項目的招標過程中必須做到完全公開透明，政府在私人資本投資建設的鐵路火車票價的制訂過程中擁有發言權。經過修改后的法案于7月12日在埃及人民議會獲得通過。

由于新法案的通過，預計將在埃及出現新一輪城市基礎設施建設投資熱潮。據報道，某財團計劃在未來10年內采用BOT方式對埃及的交通運輸業投資300億美元，投資項目包括連接盧克索、古爾達卡、薩發加、克納等旅游城市的鐵路和開羅市的幾條城鐵的建設。這些項目還將有埃及政府部門的參與。

荷蘭：立法促進廣泛合作

□ 駐布魯塞爾記者 孫 健

在荷蘭，為了促進大型基礎設施項目的建設，國家通過立法建立了公私合作伙伴關系(PPP)。此外，歐盟也通過制定《歐洲空間發展展望》(ESDP)，將歐盟的意圖滲入到成員國或地方規劃之中。在城市規劃和管理中，中央政府的角色在逐漸削弱，而地區和地方政府的作用則逐步加強。

鹿特丹的中央車站項目是荷蘭的特大建設項目之一。20世紀90年代中期，該項目曾被視為能夠強化鹿特丹這個海港城市國際地位的六大“戰略性”項目之一。計劃在中央火車站周圍的大片土地上進行商業開發，特別是建設有利于復興城市中心的服務性和娛樂性項目，并將車站本身改建成綜合交通換乘樞紐。為了實施此項計劃，荷蘭中央政府、鹿特丹市、荷蘭鐵路公司，以及多家對項目區域和城市開發有興趣的財團、私人地產開發商等，共同建立起“合作伙伴關系”，一家英國城市設計公司所屬的建筑師事務所被指定為規劃設計單位。

該特大項目的開發時間長達18年，須完成三個階段的規劃任務：第一是完善和擴建鐵路車站；第二是改造和新建車站周圍城市街區之間的配套工程；第三是完成65萬平方米的相關房地產開發項目。有關各方曾醞釀成立聯合項目開發集團公司，以便將各項規劃、建設和權限納入同一個企業名下。但是，因為特大項目的內容復雜和工期很長，這一設想最終未能實現。相反，初期的規劃與建設工作被一分為二，由荷蘭鐵路公司負責進行鐵路車站和交通樞紐的施工與建設，由鹿特丹市議會主持進行具有贏利性質的房地產開發，它們分別擁有各自獨立的組織機構。

初期項目的規劃設計研究歷時4年，總體規劃于2001年4月問世。建設階段的啟動，預示著鹿特丹中央車站項目也由此成為將鹿特丹建設成“世界城市”戰略的組成部分。隨著時間的推移，各方認識到，滿足城市社會需求的同時也是在增強經濟競爭力，荷蘭政府由此提出了把城市規劃建設引入全球資本市場的基本思路。2002年公布的政府文件顯示，戰略性項目的優先地位以及城市營銷的政治地位已經隨之調整、變化，新的財政預算將超過半數的資金用于確保城市街道和社會治安。老的火車站被確定為遺產建筑，“本土”建筑師將取代“海外”建筑師事務所負責規劃設計，項目預算從最初的8.75億歐元降至4.1億歐元，其余資金通過引進國際資本完成。

在過去的幾十年間，所謂特大建設項目在荷蘭日趨普及。特大建設項目不僅要覆蓋土地的區域規劃，同時也會超越城市或地區的地域管轄，往往涉及國家總體規劃和全局性城市未來發展的戰略。它以國家立項為發起方，以地方政府、相關企業經濟合作為主要的參與者，以便在城市規劃中打破日常慣例，通過設計國際化的城市藍圖，加強城市建設在全球資本市場上的競爭力。

由于特大建設項目經常超出市政府的財力所及，所以地方政府必須尋求私人企業和中央政府的合作，新興的公私合作伙伴關系即為其中一種，其基本原則是超越現行的規劃程序慣例，建立具有不同程度自治權、透明度和責任化的組織結構。

越南河內：廣開財源重點修路

□ 駐河內記者 利 國

隨著以河內市為中心的北部平原地區和以胡志明市為中心的南部平原地區經濟的高速發展，兩市城市基礎設施建設的需求也日益面臨巨大的壓力。日前，首都河內市財政廳財政資金處的負責人向記者介紹了河內如何廣開財源，重點解決城市交通設施的措施和辦法。

河內市目前擁有300多萬人口，是僅次于胡志明市的越南第二大城市。今后幾年河內市基礎建設投資將會十分巨大，其中特別是要重點對城市道路和橋梁建設進行大規模投資。河內市位于紅河沿岸，因此跨越紅河的橋梁在城市交通和以河內為中心的北部平原地區的經濟發展中具有特殊重要的作用，河內市向北前往國際機場(內牌機場)，以及向東前往出海港口海防市，向北前往越中邊境地區都要經過跨越紅河的大橋。目前紅河已經擁有兩座公路橋和一座鐵路橋，但是目前顯然已經顯露出與當前的發展需求不相適應的狀況，河內與周邊地區的交通往來日益緊張，橋梁交通成為瓶頸，對城市經濟發展形成阻礙。因此，河內市規劃在2006年至2020年先后建設10座紅河大橋，其中已經命名為“日新”的紅河大橋計劃投資約5億美元，將于2006年年底動工興建。河內市10座紅河橋梁建設計劃投入資金總額將達到15億—20億美元。

在城市道路交通領域，市區道路發展由于諸多因素的限制，只能重點解決個別交通路口的立體化問題，而目前擁有的道路建設幾乎已經沒有拓展的余地。目前，河內市正在規劃建設一條長度為13公里的輕軌電車線路，已經開始著手進行沿線居民搬遷和土地清理工作。而從根本上緩解河內市交通壓力主要致力于城市環路建設，目前正在進行城市三環線路的施工，今后還將進行城市四環道路的建設。預計城市道路交通設施建設2006—2010年階段每年將投資1.5億—2億美元。

河內市的橋梁和道路建設所需資金來源主要通過三個渠道：國家財政撥款、國外援助貸款和國內社會資金。國家財政資金主要來自國家稅收和發行政府建設債券，國家每年按照預算調撥給城市財政。由于城市橋梁、道路建設項目資金需求量巨大，因此采取投資來源多樣化和BOT的方式解決。對于可以回收資金的項目，對投資者采用BOT的投資方式，即投資者在項目完成后在一定期限內擁有管理權，通過收費的方式回收資金，到期后項目由國家收回。然而，投資者在擁有管理權的期限內，管理和收費方式必須符合國家法律法規，不得隨意超越。而對于那些無法回收資金的市政交通項目，則完全由國家投資。此外，市內交通建設的一些項目凡是暫時沒有辦法回收資金的，由國家進行投資。

由于河內市和胡志明市在越南經濟中的特殊地位，因此政府在制定政策時給予很大程度傾斜。如按照越南有關法律規定，地方省市不得直接向國外貸款，獲得國外貸款的方式是由國家出面向國外貸款后，由國家再貸給地方省市；或者由國家出面代替地方省市向國外貸款。而河內市和胡志明市則享受可以不通過國家而直接從國外貸款的待遇。另外，按照國家財政法的規定，全國各省市每年使用的投資資金不得超過已經獲取投資資金總額的30%，以保障資金投放和使用的安全。如獲得總額為10億美元的投資資金，而實際使用資金不得超過3.3億美元，但是河內市和胡志明市則不受此限制，可以100%地使用所獲得的全部投資資金。

河內市政對于城市基礎設施投資建設項目還設有專門的服務機構，設立“土地基金發展中心”。該機構是河內市政府機構，擁有權威性，全權負責投資者投資后的土地搬遷和清理工作。

新加坡：規劃細致有章可循

□ 駐新加坡記者 李 滿

新加坡在城市基礎設施建設方面精打細算，注重規劃。多年前，新加坡政府將大量資金投入到各項基礎設施的建設中，特別是投資量大、投資回收期長、資金周轉慢的公共基礎設施，包括港口碼頭、機場等交通設施，水電電纜設施，工業區設施等，如今樟宜機場成了全球飛機起降架次最頻繁的空港，吉寶港成了貨物吞吐量排名世界前列的集裝箱貨柜碼頭，眾多先進、完善的基礎設施為新加坡經濟的發展奠定了堅實的基礎。

新加坡政府十分重視城市規劃，從20世紀60年代起，專門委托聯合國幫助開展城市發展的概念性規劃。經過幾十年的發展演變，新加坡目前的城市建設，已經形成了由規劃法令、概念藍圖及發展指導藍圖組成的較為全面、完整的規劃編制體系。

規劃法令具有法律效力，主要是制定總體規劃，確立城市開發建設的總體框架，其標明的規劃條件詳盡具體，包括功能分工、發展密度、高度控制、后退線等內容，具有較強的可操作性。同時，它還授權國家發展部部長行使與規劃有關的各種職責，包括制定規劃法的實施條例和細則、任命規劃機構的主管官員、審批總體規劃、受理規劃上訴、并可直接審批開發申請。此外，新加坡政府還頒布了土地征用法和租金限制法，前者授權政府及其代理機構為了確保公共建設、居民住宅、商業和工業用地，可以按照固定價格征用私人土地；后者主要用于限制1947年以前建造的私人建筑價格，以免政府在翻新、擴建時無度增加建設成本。

新加坡規劃編制的醞釀和出臺，主要通過以下步驟：一，由國家發展部下屬的城市重建局通過調研，圍繞國家經濟發展總體戰略，依據規劃法令、土地征用法、租金限制法和總體概念規劃，提出初步的規劃設計方案，并與交通、商業、工業等相關部門溝通后做出相應調整，拿出征求意見稿。二，組織與公眾對話，廣泛征求、收集公眾意見進行修改并展覽兩個星期，之后再由規劃部門根據公眾意見進行修改補充，形成送審的規劃設計指導方案。三，交由國家發展部牽頭的由交通、工業、商業、環境等眾多相關部門專家組成的概念性規劃總執行委員會審定，經過審查修改形成審查修改意見。四，送交由總理、國家發展部長和財政部長組成的3人總規劃委員會審批，通過后予以公布，并有一系列嚴格的程序確保實施。

概念藍圖是對新加坡整體城市發展的綜合性、長期性和戰略性的結構規劃，通過對社會經濟的深入研究，確定了長期和短期的發展策略，確定了影響空間結構的基礎設施的發展策略。新加坡編制城市發展概念藍圖最早完成于1958年，每10年調整一次，迄今已經歷時半個世紀，期間經過不斷地補充與調整，越來越符合當地發展的實際情況。最近一次的規劃調整工作在2001年完成，當時城市重建局以550萬人口為基數，勾畫出新加坡未來40至50年的發展遠景，以確保新加坡城市基礎設施能夠滿足民眾日益增長的各種需求。

在此基礎上，概念藍圖這一遠景規劃的策略和政策又被轉化為55個發展指導藍圖，即更為具體、詳細的中期分區規劃，用來指導未來10至15年的發展。它包括各個地區的人口對住宅的需要，以及提供配套所需的商業、工業、交通、娛樂和公共機構的設施，土地的用途，建筑的高度和密度等。公眾可通過展覽會、對話會和調查咨詢對發展指導藍圖發表意見，供政府參考、采納。發展指導藍圖原則上5年修訂一次，不得隨意變更。

為落實發展指導藍圖計劃，城市重建局定期購買或出售土地，通過招標、代理、委托等各種方式，利用政府、民間以及國外資金和企業進行開發和經營。目前，城市重建局將新加坡所有土地劃分為900多個區塊，并在每一區塊內對土地的使用進行了詳細的規劃。土地按照使用功能，大致被分為工業用地、空白用地、居住用地、交通用地、中央商務區用地等5類，其中，用于道路交通、公共設施等城市基礎設施的地塊已經單獨規劃出來，也必須在指定區塊內施工建設。

新加坡中央政府在公共管理事務中起著決定性的主導作用，國家發展部統籌負責城市規劃，其下屬的城市重建局則是監管居民住宅及市區重建事務的具體職能部門。它成立于1974年，專門負責規劃使用國有土地，審批建設公共基礎設施。從1989年11月1日開始，原來的規劃局并入城市重建局，形成了統一負責發展規劃、開發控制、舊區改造和遺跡保護的規劃管理機構。

城市重建局的最高行政主管是總規劃師，所轄除了城市規劃署、土地行政署、企業發展署等職能部門以外，還附設兩個委員會，分別是總體規劃委員會和發展管制委員會，由總規劃師兼任主席，成員則由發展部長任命。總體規劃委員會負責協調公共建設計劃的立項審批，使之盡快得以落實。其成員包括主要公共建設部門的代表，每隔兩周召開例會，討論政府部門的公共建設項目，提交部長決策。大型的基礎設施，如道路、地鐵等項目，經重建局審核后，均需提交總體規劃委員會審查通過方可實施。

記者在城市重建局采訪時，參觀了新加坡城市展覽館，看到了細致入微的新加坡全島立體模型，甚至包括當地的每一條街道和每一座樓房。當時正好趕上一群小學生在教師的帶領下前來參觀，有的小孩還天真地湊近模型，找尋著自家的樓房。展廳內還設有“規劃師工作臺”，參觀者也可以做一回城市規劃師，設想將金字塔放在濱海廣場，將悉尼歌劇院搬到圣陶沙，或者在烏節路建造一座“中國廣場”，說不定想法就會得到采納而被付諸實施呢。

另外值得一提的是，雖然新加坡已經在基礎設施建設方面受益匪淺，但仍然十分重視基礎設施的改造和完善。如新加坡港口碼頭的建設主要由政府投資，港口的營業收入除了營業稅外，全部用于港口的改造和再建設。近幾年，為提高融資，新加坡政府在對地鐵進行重組的過程中，通過向公眾出售33.7%的股權，收回部分建設資金，其中大部分也將用于建造新的地鐵線路。

編輯：全新麗