在我國區域經濟的發展中，各個區域之間由于經濟發展歷史水平、區位、資源稟賦、發展政策等方面的因素，導致區域經濟發展水平存在嚴重的不平衡。改革開放以來，珠江上游地區的云南和貴州經濟社會發展快變化大，但人均GDP比重在全國較低，總體上工業化和城鎮化進程要落后于全國。云、貴兩省經濟發展落后的一個很重要原因，是作為珠江流域的“水塔”的云貴兩省為了保護整個流域水資源生態環境，一方面投入大量人力、物力、財力保護和修復生態環境，包括涵養水源、水土流失治理、工業污染治理、農業非點源污染治理、城鎮污水處理、其他水利設施等方面的投資;另一方面放棄了部分發展權利，包括嚴格限制加工業，尤其是污染工業的發展，自然保護區嚴禁開采礦產資源，嚴禁獵取、挖采各種動植物資源。在2010年國家出臺的“全國主體功能區規劃”中，云南、貴州相當一部分地區被劃為限制開發區。在新一輪西部大開發背景下，云貴兩省均提出要迅速縮小同東部地區經濟發展的巨大差距，要在2020年實現與全國同步進入全面小康社會的發展目標。為此，云、貴兩省正在加快工業化和城鎮化建設步伐，在境內開展了大規模的經濟建設，這在一定程度上又會使其十分脆弱的生態環境面臨嚴峻挑戰。

　　建設資源節約型和環境友好型社會，是破解我國經濟社會發展矛盾的根本途徑。建立健全生態補償機制，實現環境資源的有償使用，有利于解決我國快速推進工業化和城鎮化進程中面臨的重大問題。原國家環保總局2007年發布的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》提出了生態補償的原則是：誰開發、誰保護、誰破壞、誰恢復、誰污染、誰付費。由于我國地區之間經濟發展不均衡，因此如果單純采取“污染者付費”原則，不利于縮小地區間經濟發展的差距。如果采取“污染者付費”和“受益者補償”相結合的原則，不但要求污染者自身為污染行為付出代價，同時也要求作為環境保護受益方進行生態補償，則可以構建起改善珠江流域生態環境的激勵機制。生態補償的實施，既有利于珠江流域經濟的發展，同時也保護了珠江流域的生態環境，使珠江上下游實現經濟和社會發展“共贏”的目標，還會對解決當前我國工業化、城鎮化與生態環境的日趨嚴峻的矛盾具有較強的示范效應。

　　近年來，我國在生態補償政策探索方面不斷取得進展。1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》指出，要建立并完善有償使用自然資源和恢復生態環境的經濟補償制度。2005年國家發展和改革委員會等部門開展了《中國生態補償機制與政策研究》，提出了建立生態補償機制框架的政策建議。2005年頒布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃》中，都明確提出要盡快建立生態補償機制。2007年，國家環保總局出臺了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，明確提出要在自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發和流域水環境保護等重要領域開展生態補償試點工作，探索建立生態補償標準，第一次從國家政策層面上對生態補償機制進行較為全面和規范的闡述。在2007年黨的十七大報告中，再次強調要建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。2010年10月，中共中央、國務院在《關于深入實施西部大開發戰略若干意見》中決定：在甘肅、寧夏、貴州進行水權交易試點。2010年，貴州省貴陽市也建立起了一個水權交易所。財政部經過多年的研究后認為，我國在一些重要流域進行生態補償的條件已經基本具備，并決定從2011年開始，在新安江流域實施中央財政生態補償轉移支付政策，并將在我國一些重要流域實施中央財政補償政策。

　　但是我們也看到，當前我國在珠江流域實施流域水資源生態補償的機制遠未建立，相關政策體系還未形成，主要表現為現行法制法規不健全，導致難以支持生態補償制度的實施;水資源產權不明晰，影響流域生態補償體系建立;地方政府的政績觀以及農民的切身利益存在著一定的偏差;非政府組織缺乏足夠的參與;缺乏有效的協調機制，補償主體的積極性不高;補償標準偏低;補償資金使用效率低下等問題。

　　建立珠江流域水資源生態補償機制和補償政策體系已經迫在眉睫。筆者認為，可以從以下幾個方面來統籌解決我國區域協調發展的這一重大問題。

　　樹立流域生態補償的理念。一方面，要樹立流域協調發展理念。建議中央和地方政府借鑒國家主體功能區規劃中對四大主體功能區劃分的思路，明確各功能區的定位，對各功能區實行不同的考核指標，推動各個功能區追求各自不同的利益最大化，避免因出現產業同構化導致惡性競爭。上游欠發達地區應逐步淘汰高能耗、低效益的產業，尋求科學的生態經濟發展道路，以獲得更大的社會、經濟和生態效益;下游發達地區也應從技術、人才、信息等方面扶持上游地區，實現整個流域經濟社會全面協調可持續發展。另一方面，要加大節水宣傳力度，促進節約用水、合理配置水資源和提高用水效率，并積極有序地推進水價改革。

　　加強流域生態保護立法和規劃管理。首先是將水資源管理納入法制化軌道，實行最嚴厲的水資源管理政策;同時，要對流域生態補償進行專項立法，建議修訂《中華人民共和國預算法》和制定《財政轉移支付法》。另外，還需要加強流域發展規劃的編制和管理，通過科學的規劃，對流域資源開發與管理、流域生態環境保護與建設，以及流域生態環境投入與補償的方針、政策、制度統一規劃和協調，構建完善科學的流域生態環境補償機制和政策體系。

　　建立流域協商仲裁制度。一方面，強化流域水環境功能管理，建議上下游所在的地方政府通過協商達成保護流域水資源環境的協議，通過行政、經濟等手段，建立起監督和實施流域水資源生態環境保護的獎懲機制。當流域上游出境斷面達到水質控制目標時，下游地區對上游地區進行生態補償，而如果出境斷面水質達不到控制目標，上游地區要對下游地區進行賠償。另一方面，建立“造血型”生態補償機制。比如，把生態補償轉化為當地的生態保護建設項目，鼓勵當地居民承擔生態保護建設項目，通過項目真正發揮不斷提高當地居民收入水平的作用。此外還可以加大對這些區域生態農業、生態林業、生態旅游、可再生能源開發等特色優勢產業的扶持，探索運用銀行信貸、財政貼息、投資補貼、稅費減免等一系列優惠政策，促進不超過當地環境資源承載能力的特色產業不斷發展壯大，為地方政府的稅收和居民就業做出新的貢獻。

　　建立新型行政考核標準。改革開放以來，我國實行了“分灶吃飯”的財政體制和以GDP為導向的政績考核體制。隨著我國生態環境問題日趨嚴重，建議國家盡快實行新型行政考核標準，對不同功能區采取不同的考核辦法。

　　積極籌集流域生態補償資金。流域水資源的生態補償建設需要投入大量資金。目前，我國對流域的生態補償資金主要來源于財政轉移支付和專項基金，其中財政轉移支付是最主要的資金來源。在社會主義市場經濟體制下，除了通過財政轉移支付加大生態補償資金的投入以外，還可以充分發揮市場力量完善資源的配置，包括探索和推動流域上下游地區間的水權交易，實現生態效益和經濟效益的統一。

編輯：孫寧