許京騏

　　【摘要】 本文簡要介紹了美國和某些發展中國家有關城市污水回用的法律、機構設置以及如何實施等立法和制度方面的情況。
　　【關鍵詞】 污水 回用 立法 機構 實施

　　城市污水回用包括回用系統的規劃、污水回用的應用類型、項目籌資以及法律、機構與制度方面的問題（Legaland Institutional Issues）。后者通俗地講，就是說明在污水回用中，什么可做，什么不可以做，以及怎樣去做，因此是十分重要的。我國城市污水回用剛剛起步，一般側重在工程技術方面，對這些還比較陌生。本文簡要介紹美國和發展中國家在這方面的經驗，供參考。

1 美國地方立法

　　美國在城市污水回用上，有聯邦、州和地方各級立法。可供我國參考的主要是地方立法。在美國，不是每個地方都有污水回用設施。各地隨著設施的建立，進行了立法，主要是《回用管理條例（Reuse Ordinance）》和《用戶合同（User Agreement）》。回用項目實施機構的設置與職責，在美國屬于立法問題。為尊重我國習慣，本文仍將其列入機構與制度范疇內。
1.1 《回用管理條例》
　　《條例》針對污水回用出現的問題，提出相應要求，一般與生活用水管理條例分設。內容包括：
　　① 要求某些用戶使用回收水（Reclaimed Water）
　　如附近已有回收和管網，《條例》規定某些用戶必須與之接通。例子有公司、高爾夫球場、公墓、學校等有草地設施的單位；在入住前的新開發區，要求區內所有物業都必須接上建成的回收水管網。
　　② 管道交叉連接的控制措施規定回收水管道與飲用水管道避免交叉連接的措施。規定兩種管道分別涂抹不同顏色，以及防止回收水管道返流等措施。
　　③ 有關檢查回用設施的規定規定檢查回用系統的程序與要求，包括明確有權檢查的部門；在何種情況下必須進行檢查；用戶拒絕檢查的后果（如中斷服務）；檢查違章接管、違反管理條件的行為，以及是否與飲用水交叉連接等。
　　④ 對灌溉的限制《條例》可能規定灌溉系統的類型，為必須使用永久性的地下灌溉管網，并設置了定時器。為洗手用可設置一個小自來水龍頭；灌溉管道的尺寸也可予以限制。
　　⑤ 對違反《條例》的處罰處罰應與違反情況的嚴重性相適應。可撤消管道連接，再接通時收取一定費用。有的還規定罰金數量和拘禁時間。
　　⑥ 規定回收水費和其他費用任何徵收的回收水費和接管費（Connection fee）都應在《條例》中予以規定。
　　⑦ 系統可靠性是否回收水和生活供水一樣，應該不間斷地供應？如果回收水用于消防，系統高度可靠性是需要的。如果僅為灌溉則一個時期內削減供水量，或中斷供水，也是可以容忍的。當水量短缺時，回收水的供應者也可能希望在《條例》中保持調節用水或控制高峰用水的權利。
　　⑧ 籌資權力回用系統籌資權力的限制因素應予明確。它可否發行債券、有什么限制？是何種類，如何還債？回用系統的運行費用如何補償，有何限制？回收水經營實體采用何種會計制度？
　　⑨ 公眾獲得信息的權力《條例》可規定對公眾進行污水回用項目進行教育的要求。教育計劃內容可包括：使用回收水存在著風險；已批準的使用用途及其服務要求；違反《條例》的處罰等。
　　⑩ 簽定合同的權力包括和誰與如何簽訂服務合同的限制。例如：可否與其他城市簽定售水合同？是需要城市議會批準，還是經營實體有權獨立作出決定？
1.2 用戶合同
　　并不是所有回收水系統都需要制定《回用管理條例》。如果只有少數大用戶使用回收水，那么回收水經營實體只需要和大用戶交涉，簽定用戶合同就可以了。
　　在美國為使用戶使用回收水，可采用法律強制或說服動員二種辦法，如加利福尼亞州一般采用后一種方法。因此，當一個污水回用項目決定修建后，在投入巨額款項之前，經營單位很希望與潛在用戶盡快簽定用戶合同。經驗說明：用戶很容易表示對使用回收水的興趣，但是，甚至在工程已在修建階段，仍拒絕簽定合同。有些用戶關切工業、風景與灌溉使用的回收水會帶來不利影響或認為已有的自供水源比新鮮水、回收水都低，因而不愿使用；有些用戶不愿或無力支付需要增加的戶線或改造現有管道系統的費用，或不接受回用水水價。
　　用戶合同應包括以下條款：
　　① 合同有效期、終止合同的條件。
　　② 回用水的特點：水源、水質、水壓。
　　③ 供水數量與流量變化。
　　④ 供水可靠程序：供水潛在差錯、借用供水設施。
　　⑤ 開始使用日期：何時用戶愿意或能夠使用回收水。
　　⑥ 財務安排：回收水的水價、回用設施費用的支付。
　　⑦ 回用設施的主權、地權、運行與維修責任。
　　⑧ 其他：雙方責任、使用回收水的限制、供水商進入現場調查的權利。
　　用戶合同由回收水經營機構與用戶自愿簽署，但必須符合《回用管理條例和其他有關法律》的規定，因此是一個重要法律文件。

2 發展中國家的法規

　　在發展中國家，通常遇到的都是地方性法規，內容包括：
2.1 污水使用權的保護和污水分配
　　在發展中國家，大城市經處理的污水常用于灌溉近郊的農田。污水可直接來自處理廠。將污水導流回收，用于工業或城市其他非生活用水用途，會剝奪或嚴重影響下游原灌溉用戶對污水的使用權。在絕大多數國家，習慣或根據習慣形成的法律，常賦予原農業用戶在一定條件下使用一定污水量的權利。改變原用戶污水使用量，便需要使其享有某種補救的權利，包括經濟補償或給予一定補充水量。地方政府可能不承認私有水權，但規劃人員應仔細調查分析回用項目對改變不同類型原有用戶用水的影響，提出補償措施，其依據原則便須以法令形式予以規定。
2.2 公共衛生與環境保護
　　污水回用會可能引起居民接觸病原菌和有毒污染物，產生潛在的公共衛生問題。污水回收與回用及其處理廠污泥的處理，如管理不適當，也會影響環境質量。因此回用項目規劃應包括制定和實行一系列防止或減輕環境和健康問題規程，包括：
　　① 建立對污水排放發放許可證的制度；對污水處理進行技術控制。
　　② 制定不同使用類型的回收水水質標準。
　　③ 控制對人體健康的危害，如限制使用回收水的范圍。
　　④ 限制接觸污水收集系統；執行防止回收水與飲用水管網相互連接的控制措施。
　　⑤ 制定污泥處置和污水回用設施布局的規程。
　　⑥ 建立貫徹所有上述規程的機制，包括監控要求、現場調查的授權、對違章事故罰款的權力等。
2.3 其他
　　聯合國糧食及農業組織和世界衛生組織組成的工作小組（TheFAO／WHOWorkingGroup，WH0 1990），建議任何廢水管理制度都應包括涉及污水回用的下列條款：
　　① 對廢水（Wastewater）和回收水（Reclaimed water）明確加以定義，即“廢水”為由住宅、商業建筑、工業設施等由社區用管道排放出來的水，在環境中加以處置；“回收水”為供回用并經過處理的廢水。
　　② 明確誰對回收水擁有產權。
　　③ 建立使用回收水的許可證制度。
　　④ 對已賦予權力使用廢水的用戶，當廢水被引走，以致流量減少時，明確如何予以保護。
　　⑤ 建立對污水回用、回收水質量，回用設施布局等加以限制的制度，以保護公眾健康和環境。
　　⑥ 明確頒行上述限制制度的機制。
　　⑦ 明確回收水定價和對回用系統分配成本的程序。
　　⑧ 明確污水回用項目、現有供水計劃、排水管道系統與環境保護之間在法律、機構與制度方面的關系。

3 污水設施項目實施機構的設置

　　污水回用設施規劃報告的一個重要產出是衡量利弊，推薦一個最好的實施機構。機構設置對項目實施關系重大，根據當地情況，可以有多種選擇，應該調查研究，慎重對待。
3.1 美國機構設置
　　在美國機構設置可以有多種形式。
　　一種是由像加利福尼亞州歐文、蘭切供水區 （Irvine Ranch Water District in Cali－foruia）——一個獨立的自負盈虧的經濟實體，與城市供排水一起，統一管理污水回用。根據原來法律授權，該供水區很嚴格地是一個城市供水企業，但1965年州法律又賦予它在本服務區內擔負起衛生區（Sanitory District），即城市排水管理機構的責任。這樣，該供水區作為一個機構，直接統一管理生活用水和非生活用水的供應，無疑是很理想的。
　　另一種形式是像加州康特拉、科斯塔縣（Contra Costa County，California）供水區和衛生區為了管理一個新建的污水回用項目共同組織了一個合資企業。供水區由衛生區購買回收水，處理后再分配給它的用戶。
　　還有一種形式更為復雜。在舊金山地區，洛杉磯縣衛生區波莫那市廢水回收廠（Pomona water Reclmamtion plant） 出售回收水給許多售水商，包括波莫那市的供水部門，后者再將回收水售給用戶。
　　一般說來，機構愈簡單愈好。歐文、蘭切供水區的例子是最好的，即使需要新的立法來授予它這種混合管理的能力。康特拉、科斯是涉及供水區與衛生區兩個機構，造成的障礙只能通過簽定合同來解決。盡管這樣，新的立法還是需要的。
3.2 發展中國家機構的設置
　　《美國環保局污水回用指南1992》認為：
　　發展中國家城市污水設施落后，管理不善，缺少資金，而供水機構則可通過收取水費，獲得一定資金補償。因此供水機構對與只依靠政府有限資金的排水管理機構聯合，態度是猶豫的。
　　在美國，如果城市水資源短缺是發展污水回用的動力，那么供水機構將擔負起這個責任。如果水污染防護是主要目標，污水回用為次要的，那么排水機構將擔負起責任。當然，也可以兩個機構一起負責，特別是當供排水管理由一個機構承擔的時候。在發展中國家，污水回用的目的是增加供水量，因此應由供水部門，或大用水戶如農業部，擔負起領導責任。
　　污水回用的需要事實上成為調整水機構的一個因素。當污水回用對城市排水投入大量投資時，供水機構常被推薦去承擔管理排水管道和處理廠的責任，而不是新建或加強原排水機構。這樣做的好處是：可以集中更多有經驗的技術與管理人員；可以從規模上獲得高效率與經濟效益；可以提供一個可以接受的資金回收機制。在有污水回收和回用的任務時，這種聯合機構的好處就會得到增強。
　　巴西圣保羅（Sao Paolo）市提供了一個供排水聯合機構SABESP如何能夠發起并實施一項污水回收和回用的計劃、擔負起增加新水源和減輕附近河流污染責任的例子。因為是一個機構統管供排水和污水回用，就避免了機構間官僚主義的矛盾與沖突。中國北京情況正好相反，污水回用的可行性與迫切性已被廣泛承認，但給排水機構分立情況的存在，甚至封鎖了污水回用實施規劃的行動。（作者注：1990—1991年亞洲開發銀行支援項目《京津水資源研究》咨詢委員會主席、美國知名環境與污水回用專家、北卡羅尼那大學教授D.QKun和外國顧問組成員、英國財政、機構專家M.Summerfield建議將北京市現有供排水機構合并，成立市給排水公司，擔負起全部城市供排水和污水回用的責任）。
　　當城市供排水機構分設時，如果這兩個機構相對都較強，規劃并實施好污水回用項目仍是可能的。舊金山大都市區（Los Angles Metrpolition Area）便是一個例子。這個地區的洛杉磯城（City of Los Angles）、洛杉磯縣和奧葳治縣（Orange County）管轄的6個分設的供排水機構聯合起來，作出了一個服務于這個地區1500萬人口的污水回用規劃。但是，如果一個機構較強，另一個機構較弱，聯合便比較困難了。

4 項目實施機構的任務及其工作步驟

　　項目設施規劃推薦的實施機構經批準后，應成立理事會，進行下列工作：
　　① 審查批準項目設施規劃推薦的設施方案。
　　② 采納某種回收水的價格政策，并通過地方補助或其他途徑，保證項目財務上的吸引力。
　　③ 制定工作與工程的總進度表。
　　④ 制定從售水收入中彌補成本支出或分配盈余的執行預算。
　　⑤ 從任何來源中為項目籌資。
　　⑥ 在設計階段：
　　　a.爭取簽定更多用戶合同。
　　　b.及時修正項目投資估算和售水收入計劃、以平衡預算收支。
　　　c.擬定《回用管理條例》、《用戶合同》、《用戶手冊》等草案，以便從技術、經濟、法律上進行審議。
　　　d.在設計完成時，主要用戶合同的簽署、排放許可證的取得、有關機構聯合協議的簽署，均應完成。
　　⑦ 在施工階段：
　　　a.監督用戶負責的現場管道改造工程的進展和質量情況。
　　　b.最后完成《回用管理條件》、《用戶手冊》等文件的審批手續。
　　　c.爭取簽訂更多合同。

5 項目實施指南

　　規劃與實施污水回用項目要注意處理好下列問題。
5.1 保持與有關部門、機構的密切聯系
　　為此需要了解哪些部門、機構對項目的哪些方面有關系。這可從項目興建和運行前需要取得什么許可證和經過什么機構的審查、財務安排、資金補助的爭取、地下水地面水管理政策、行政管理指南與問題等工作中，列出有關部門和機構的清單。
　　保持密切連系的目的是增進它們對項目的理解，特別要使他們了解即將進行的許可證審查和需制定新法令等問題與情況。不斷的接觸和發送公開文件，可以防止形成對這些審查程序的障礙。除非在規劃階段早期就發現是何機構對回用項目有何不同意見，采取措施，解決在前面，否則以后政府中的不同部門和機構很可能在項目實施上發生沖突。
　　爭取其他機構支持的最好方法之一，是從項目一開始，就使它們參加進來，使它們一直了解項目的進展情況。不同機構間的分歧要盡早發現，及早解決。在規劃階段就作好這些工作，便可防止項目實施的拖延。
5.2 制定一個實際的進度表
　　從一開始就要制定一個總的工作進度表，并定期修正，包括冗長的審查程序、新立法需要的時間、舉行聽證會的日期，特別重要的是搞清楚申請許可證的審查程序，是可以同時進行，還是有先后次序。
5.3 評估現金支出需要
　　要求有一個準確的現金支出估算，以便考慮籌資的需要和合同條款的擬定，以及成本回收的設計技術等。
5.4 考慮項目實施機構的設置
　　考慮可供選擇的不同方案，比較其利弊，及早明確為建立必要機構必須修改哪些法令，以及哪級政府制定頒行。
5.5 準備合同
　　為建立回用系統的使用功能并控制其運行，需要與用戶訂立正式合同，其中：供給和使用回收水的數量與質量的條款是主要的，應該有一個雙方都可以變化的的范圍，如果超過，又如何補救；儲水和補充水水源由誰負責，應予明確；應該清晰地規定用戶為使用回收水支付的費用，如何以及為什么有責任支付。如果雙方有一方破產或無力履行合同條款，則合同應說清楚如何保護對方的權利；對設施運行的監控由誰負責，必須明確，特別是當回用于灌溉時，還要求制定監控計劃。雙方履行環境保護規程要求的責任必需具體落實，如污灌谷類是為了食用，則用戶更適宜于承擔這種責任。
　　最后，設施的產權與維護責任必須明確規定，特別是對回收水的輸配水管道。輸水設施的哪一點以后便是用戶的財產并負有維修責任，必須清晰界定，特別是對私有企業，更應直接了當。如果用戶是市屬另一個實體，則特別重要的是：雙方都要知道自己一方對設施運行和維護負有什么責任。