陳美章
中國水利經濟研究會 理事長

　　水利作為國民經濟的基礎產業，對國民經濟的發展起著十分重要的作用。只有建立起適合中國國情的，并符合市場經濟一般原則的水利管理體制和運行機制，水利經濟才能得到健康有序的快速發展。

　　一、要建立政府投入為主與市場機制運作相結合的投入格局

　　水利作為國民經濟的基礎產業，其效益具有雙重性。防洪、排澇、灌溉、水土保持、水環境治理與保護屬社會公益性，主要以社會效益為主。而供水、水電、水利旅游等屬生產經營性，主要以經濟效益為主。前者從立項、籌資、建設及管理主要是政府行為，應以國家投入為主。后者主要是市場行為，要更多地通過市場機制籌集資金。所以水利建設應建立政府投入為主與市場機制運作相結合的投入格局，多渠道、多形式籌集資金。
　　1、持續穩定地增加財政對水利的投入
　　要逐步通過立法的手段，確定各級政府水利投入與財政支出的合理比例。建議中央財政在支出方式和投資上進行引導，中央財政的水利投入要拿出一定比例作為專項轉移支付撥付到地方，地方對中央財政水利投入要專款專用，同時要有相應的匹配資金。要進一步確立投資主體與受益主體的權利和義務，明確各自在工程建設與管理中的責任、出資比例等。地方財政支出結構必須適應社會主義市場經濟的需求，將投資重點放在基礎設施建設和國家重點支持的產業上。
　　2、提高水利投資在國家基本建設投資中的比例
　　當前，國家在水利建設上的投入逐漸增加，但水利在國家基本建設中的投資占的比例與電力、交通、郵電相比明顯偏低。水利工程多數是以社會效益為主、財務收益不明顯，特別是防洪、除澇、水土保持等項目籌資難度大，因此仍然有提高需水利投入在國家基本建設投資中的比例。
　　3、繼續發行專項國債，擴大對水利的投入
　　發行專項國債從而增加對水利投入是一個有效的途徑。近年來，國家實行積極的財政政策，發行國債數千億元，其中用于建設水利的債券達627億元，在大江大河大湖綜合治理國家重點建設水利工程所需資金發揮了重要作用。
　　4、大力提高水利行業利用民間投資和外資的深度和廣度
　　民間投資主要指國內民間社會資本的投資，其最大特點就是產權明晰，投資者不僅擁有所有權、處置權，而且要承擔各種風險，這就從根本上解決了目前水利建設項目產權不明晰，投資、建設、管理和收益（或風險）相互脫節的矛盾，有利于水利投資效率的提高和工程效益的充分發揮，促進水利良性運行和國民經濟持續發展。隨著我國即將加入世貿組織（WTO），水利利用外資的渠道將進一步拓寬，外資主要包括外國政府貸款和國外資本市場融資，包括BOT等融資方式。水利部門應積極拓寬引進外資渠道，主要包括外國政府貸款、贈款及外商投資，保障外商投資的合法權益。

　　二、要形成科學、合理、規范的價格收費機制和公益性支出耗費補償機制

　　水是商品。所以供水、水電價格應以價值為基礎，核算成本和產權收益。防洪、除澇、水土保持等社會效益為主的項目也應有相應的補償機制。因此形成科學、合理、規范的價格收費機制和公益性支出耗費補償機制是水利建設和水利經濟發展壯大的迫切需要。
　　1、建立適合我國國情的水利工程供水價格形成機制，逐步將水價提高到合理水平
　　水利工程一般兼有防洪、供水、發電、養殖、種植、旅游等多種功能。水利工程各項開支，應區分性質，分類補償。用于社會公益性的成本費用由各級財政預算支付；用于生產經營性的成本費用通過制定商品價格予以補償。要制定《水利工程供水價格管理辦法》，規范價格管理，按成本補償、合理受益、公平負擔的原則，合理制定和調整水利工程供水價格。一要提高城市用水和水利工程供水價格，二要妥善解決農業水價與農民負擔的關系，減少收費中間環節，防止亂加價亂收費，以減輕農民負擔。
　　要合理確定供水、水電及其他水利產品與服務的價格。新建水利工程供水價格，包括三個部分：資源水價、工程水價、環境水價。工程水價的核算要按照滿足運行成本和費用、稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定。原有水利工程供水價格，要根據國家水價政策和成本補償、合理收益的原則，區別不同用途調整到位，而且要根據供水成本變化情況進行適時調整。一般來說，農業用水以供水成本作為定價標準；工業用水價格以供水成本加供水投資4-6%的盈余核定；生活用水價格以供水成本和微利的限度核定。
　　為緩解越來越嚴重的水資源危機，實現水資源的優化配置，確定水價還要充分考慮水資源的稀缺性核對水環境的影響。所以應征收水資源費和排污費或污水處理費。為便于操作，國外通常的做法是將這兩種費用隨水費一起征收。因此水利部應會同有關部門盡快出臺《水資源費的征收管理辦法》和《排污費的征收管理辦法》，做到有法可依，有章可循。
　　2、形成科學、合理、規范的公益性支出耗費補償機制
　　在我國目前水利建設資金投入不足的情況下，要考慮逐步形成科學、合理、規范的公益性支出耗費補償機制，合理解決某些公益性水利項目的必要開支費用。
　　由于水利項目具有一定的自然壟斷性，要使公益性水利項目或水利項目的公益性功能充分發揮效益，就必須保證有正常的運行管理費、維修養護費、除險加固費、折舊、大修等費用。解決辦法有：一是根據水利工程管轄范圍由各級財政給予補助。二是在水利工程收益范圍內按一定的標準征收防洪保安資金或河道工程修建維護管理費，以用于對水利工程公益性支出的補償。三是逐步建立水權有償轉讓及水市場準入制度，水權包括水的所有權、使用權、經營權和轉讓權。運用經濟手段，強化節水，實現水資源的優化配置。四是充分利用水利工程的水土資源優勢，大力發展水利經濟及多種經營，“以堤養堤”，“以庫養庫”，以彌補水利工程公益性支出部分資金之不足。

　　三、必須實行積極、有效的資產經營管理模式

　　目前全國水利工程國有資產達3200多億元，如何盤活如此巨額的水利國有資產。就一定要加強對水利國有資產的監管，充分發揮資產運營的經濟效益，要深化產權制度改革，引入多元化資本，強化資產監管，轉換經營機制。
　　1、充分利用我國資產本市場擴容的有利時機，大力發展水利企業直接融資
　　當前我國資本市場發展方興未艾，潛力巨大，水利部門應抓住機會，充分利用各種直接融資手段，開拓資本市場籌資的新渠道。
　　擴大股票上市的籌資能力。目前在深、滬兩家證券交易所上市的水利企業并不多。以1997年7月和1998年3月分別上市的重慶三峽水利電力股份有限公司和四川岷江水利電力股份有限公司為例，重慶三峽水利上市前后，總資產增長105%，資產負債率由51.4%降為34.5%；岷江水電上市前后，總資產增長50.7%，資產負債率從51.7%降為34.6%。由此可見，上市不僅可以實現企業資產規模擴張，還可以改善資產負債結構，降低企業債務包袱。因此，水利部門應該認真總結已上市公司的籌資經驗，選擇若干條件成熟的水電、供水、水利建筑企業，做好預案研究準備工作，盡快在國內或海外發行上市，以增強水利企業的籌資能力。
　　高度重視和利用企業債券的籌資功能。發行企業債券是企業融資的重要方式。現在許多機構和居民都在尋找收益優于存款的投資品種，這為發行企業債券提供了良好的市場環境。舉世矚目的三峽水利工程，截至目前已公開發行債券共60億元，解決了工程急需資金。從三峽水利債券順利發行可以看出企業債券在證券市場是灸手可熱的投資品種。水利作為國民經濟的基礎產業，對未來經濟增長和社會發展具有重大影響，具有持續增長的潛質，水利債券一定能成為投資者的首選債券品種。所以可以考慮將目前一些經濟效益明顯的供水、水電企業、水利建筑企業，組成若干集團式公司，以集團公司為發行主體，發行地區性水利企業債券。
　　充分利用國家當前的“債轉股”政策的支持，將過去水利部門利用銀行貸款建設的項目而不能到期償還的債務，適時轉為銀行對水利項目或水利企業的股權，以減輕水利企業的債務負擔，提高資產運營質量。
　　2、加快水利企業的資產重組，調整水利企業現有資產存量和結構優化
　　資產重組作為企業經營手段，通過企業間及企業內部資產的合理流動和重新組合，如聯合、合并、兼并、收購、拍賣、股份制改造、承包、租賃等形式，實現存量資產的優化組合，提高資產的技術水平和規模效益。
　　要加快供水、水電企業集團的組建，提高企業規模效益和競爭力。供水和水電企業具有明顯的經濟效益，可以參與市場競爭，按照市場規則組織資本運營，提高資本運營效率。可以選擇若干大型供水、水電企業為核心，組織一批中小型的供水、水電及相關產業，建立地區性的水利企業集團，按照集團組織企業內部管理體制和經營機制，提高集團內部的管理效率和資本運營能力，實現資本的規模擴張，帶動一批中小供水、水電及相關水利企業的發展，提高水利行業總體發展水平。
　　選擇若干供水、水電大中型企業，通過兼并，聯合一批效益好，具有發展潛力的供水、水電、水利建筑企業，采取剝離不良資產的方式，組建有限責任公司，進行股份制改造。這不僅可以提高水利企業上市籌資能力，解決水利發展資金不足的矛盾，更重要的是可以通過股份制改造，優化企業資產負債結構，提高資產質量，改進企業經營管理，提高企業經濟效益。
　　此外還要支持水利企業發展多種經營，提高水利企業的發展能力。發展多種經營是水利企業規避市場風險，提高發展能力的一個重要選擇。特別是發展與水利發展相關，利用水土資源優勢的的產業，國家有關部門要從政策、資金、人才等方面給予支持，促進水利企業多種經營的發展，使多種經營成為企業獲利的重要渠道。 ( 2001年3月19日)