孫遠擴 楊義財 李民東
山東黃河河務(wù)局

　　［文 摘］本文從分析山東黃河水資源管理權(quán)限、機構(gòu)、手段入手，針對山東黃河水資源管理工作中存在的執(zhí)法主體地位不明確、管理權(quán)限未落實到位，管理機構(gòu)職能交叉，管理手段不豐富，管理人員專止知識缺乏等問題，從立法、理順管理體制、綜合利用管理手段和提高管理人員素質(zhì)方面提出了個人的幾點粗淺看法。
　　［關(guān)鍵詞］水資源；管理；對策

　　1999年全國人大環(huán)資委主任委員曲格平在“中華環(huán)保世紀行”座談會上，坦言黃河治理的癥結(jié)所有80％的問題緣于管理。在管理上的分割成塊、各自為政，導致一些地方為了本部門的利益對黃河水資源掠奪性開采，本文針對山東黃河水資源管理現(xiàn)狀，認真分析了管理工作中存在的突出問題，試圖利用可持續(xù)發(fā)展、資源水利和水權(quán)水市場的理論和方法，從立法、理順管理體制、綜合利用管理手段和提高管理人員素質(zhì)等方面提出有效對策。

1 山東黃河水資源概況

　　山東省是我國嚴重的缺水省份之一，一般年份缺水98億m3，干旱年份缺水175億m3，水資源緊缺已成為山東省國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的主要制約因素之一。黃河自西向東流徑我省9個市、27個縣（市、區(qū)），目前我省共有引黃涵閘63座，設(shè)計引水能力2423.3m3/s，全省已有11個市的68個縣（市、區(qū)）不同程度地用上了黃河水。引黃河水量和灌溉面積分別占全省的40％左右，黃河水是山東的主要客水資源，黃河水正為富民興魯發(fā)揮著越來越大的作用。
　　但是，隨著國家西部大發(fā)戰(zhàn)略的實施、流域及沿黃地區(qū)人口的增加、小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快和經(jīng)濟的快速發(fā)展，黃河水資源緊缺的狀況日趨加劇，供需矛盾日益突出。近年來，我省黃河水資源呈現(xiàn)出以下幾個特點：1來水量呈減少趨勢。山東黃河徑流主要來源于中上游流域降水產(chǎn)生的地表徑流和地下徑流，1986年以來，黃河流域進入了又一個連續(xù)枯水段，降水嚴重偏少，時空分布也非常不均勻，隨著上中游引黃水量的聚增，進入下游山東段的寅河水量明顯減少。據(jù)統(tǒng)計，1951年至2000年，黃河進入山東（高村水文站）的年均水量為379億m3；1986年以來，平均每年來水234.82億m3，比多年平均減少了41.42％。2山東黃河春季來水銳減，導致枯季更枯。受中上游大中型水利工程的調(diào)蓄影響，黃河徑流年及年內(nèi)變化于均勻，汛期來水量相對減少。同時伴隨著大中型水利工程的建成運用，使工程控制范圍內(nèi)引水條件明顯改善，供水保證率大大提高，致使春季進入山東省的黃河水量急劇減少，致使枯季更枯。如1987～1994年高村站年均徑流275億m3，較1950～1994年多平均少32.40％，其中3～6月份來水52.1億m3，7～10月份為129億m3，11月至次年2月為62.6億m3，分別較多年平均少12.00％、45.00％、20.90％，3需用水量逐年增加。一是各方面對黃河水的需求量急劇增加：1994年山東局申請黃河取水指標就高達110億m3，遠遠超過了國務(wù)分給山東的70億m3水量指標，且黃河水需求量有逐年增加的趨勢；用水方面，山東沿黃各市農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)和城鄉(xiāng)耗水量成倍增加，近十年（1991～2000）全省平均引用黃河水71.62億m3，嚴重干旱的1989年引水高達123億m3。4黃河斷流呈現(xiàn)出新特點。黃河水資源供需矛盾尖銳，用水量超過了黃河水資源的承載能力，形成了黃河下游經(jīng)常斷流的局面。1990～1998年黃河連年發(fā)生斷流，呈現(xiàn)出斷流時間逐年提前（1998年首次
出現(xiàn)跨年度斷流）、斷流時間逐年延長（1997年利津站斷流長達226天）、斷流河段不斷上延的新特點。5黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，遏止了下游年年斷流的不利局面。1999年水量統(tǒng)一調(diào)度以來，在黃河全流域普遍遭受多年罕見旱情的情況下，各級黃河部門采取各種有效措施，加大了水資源管理力度，優(yōu)化調(diào)度黃河水資源，保證了甘、寧、蒙、豫、魯五省區(qū)的計劃用水指標，解決了黃河下游地區(qū)人民生活用水短缺的威脅，改變了黃河下游自90年代以來年年出現(xiàn)斷流的不利局面。大旱之年，同時也確保了引黃濟津任務(wù)的順利完成，向天津送去了救命水，解除了天津水危機。

2 水資源管理現(xiàn)狀

2.1 管理權(quán)限
　　1994年5月份水利部下發(fā)了“關(guān)于授予黃河水利委員會取水許可管理權(quán)限的通知”（水政資［1994］197號），授權(quán)黃河水利委員會對黃河干流及其重要跨省區(qū)支流的取水許可實行全額管理或限額管理的權(quán)限，按國務(wù)批準的黃河可供水量分配方案對沿黃各省區(qū)黃河取水實行總量控制。1994年黃河水利委員會批復的山東黃河河務(wù)局三定方案中明文規(guī)定：由其負責“統(tǒng)一管理山東黃河水資源，會同有關(guān)部門制定跨市地黃河水供求計劃和水量分配方案，并負責監(jiān)督管理。貫徹取水許可制度，保護和利用黃河水資源，協(xié)調(diào)處理部門間和地市間的水事糾紛。負責引黃渠首工程的管理、運用，合理調(diào)度引黃水量，組織引黃供水，依法計收黃河水費。”從水利部的授權(quán)文件到黃委會批復的山東局“三定方案”，明確了山東黃河河務(wù)局及其所屬各市（縣、區(qū)）局是山東黃河水資源的主管機關(guān)，其管理范圍為山東黃河干流高村以下到入海口（含河口區(qū)）、東平湖滯洪區(qū)（含大清河）、金堤河山東部分及上述范圍內(nèi)灘（湖）區(qū)地下水和空中水。
2.2管理機構(gòu)
　　為加強黃河水資源的權(quán)屬管理，切實履行國家賦予的黃河水行政管理職能，山東局逐步建立健全了水資源管理機構(gòu)。截止1993年1月份，山東黃河省、市、縣三級均成立了水資源管理機構(gòu)一水政水資源處（科），統(tǒng)一管理山東黃河水資源，負責水資源的綜合科學考察和保護工作，組織實施取水許可制度；參與制訂山東黃河水資源開發(fā)利用規(guī)劃，協(xié)同有關(guān)部門做好水量分配、調(diào)度、用水統(tǒng)計和計劃用水、節(jié)約用水、水費計收及管理工作。黃河水質(zhì)則由山東黃河水資源保護局負責監(jiān)測和日常監(jiān)管。
　　目前黃河干流上的引黃涵閘，無論投資渠道如何，現(xiàn)在都是由黃河部門直接管理，一般建有涵閘管理所并配有一定數(shù)額的涵閘管理人員，為黃河水資源統(tǒng)一管理奠定了組織基礎(chǔ)。黃河部門在黃河干流和重要支流上設(shè)置了大量水文站、水位站和雨量站等水文設(shè)施和較先進的通訊設(shè)施，為黃河水資源管理、調(diào)度和保護的信息采集、傳輸和處理提供了必要的物質(zhì)和技術(shù)條件。
2.3 管理手段
　　我局管理黃河水資源的手段主要有：行政手段、經(jīng)濟手段、技術(shù)手段和法律手段。
2.3.1 行政手段
　　多年來，我局多是根據(jù)上級指示和省政府的配水指令，結(jié)合不同年份和季節(jié)黃河來水情況、需水要求、當?shù)厮醇靶钏闆r，采取調(diào)水、限水、輪灌、加強監(jiān)督檢查等行政方式，優(yōu)化調(diào)度黃河水資源，取得了較豐富的經(jīng)驗。
2.3.2 經(jīng)濟手段
　　國家對水利工程供水征收水費始于1965年，山東局自1980年開征渠首水費，當年我局征收12萬元。到1989年水利部以水財字［1989］1號文頒布了《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法（試行）》后，開始全面征收，直到1994年才全額征收。
2.3.3 技術(shù)手段
　　近幾年，我局水資源管理方面加大了科技投入，普遍配置了計算機和現(xiàn)代化通訊工具，近期又在積極研究和逐步推廣涵閘自動化測流和遠程監(jiān)控技術(shù)。實踐中我局積極利用現(xiàn)有科技成果和新技術(shù)，提高了水資源管理的科學水平。
2.3.4 法律手段
　　取水許可制度，是國家對水資源進行權(quán)屬管理的具體體現(xiàn)，是調(diào)控水資源供求關(guān)系的基本法律手段。通過有效地實施取水許可制度，可以將黃河水資源的宏觀調(diào)控和分配方案落實到各個取水用戶，合理調(diào)整各地區(qū)、各部門的用水，使取水用戶的合法權(quán)益得到保護。我局在1994年對取水口調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，于1995年7月15日前對山東黃河管轄范圍內(nèi)的所有地表水和地下水取水口，發(fā)放了取水許可證。2000年6月份，在對各取水口許可水量進行重新核定的基礎(chǔ)上，由黃委會對到期的地表水取水口及工業(yè)和生活用地下水取水口換發(fā)了取水許可證。發(fā)證以后，山東黃河取水許可管理的重點隨之轉(zhuǎn)移到了取水許可監(jiān)督管理工作上。自1996年起，我們每年結(jié)合年審，認真編制上報了取水口取用水計劃，重點加強了對取水口計量設(shè)施運轉(zhuǎn)、用水計劃執(zhí)行情況等的日常巡查力度。對新、改、擴建取水工程的審查從嚴掌握，履行了國家賦予的水行政管理職能。

3 管理工作中存在的主要問題

3.1 執(zhí)法主體地位不明確，管理權(quán)限末落實到位

3.1.1 執(zhí)法主體地位不明確，缺乏強有力的約束制約機制和手段。黃委作為水利部的派出機構(gòu)，國家僅在水利部三定方案中，授權(quán)其在黃河流域內(nèi)及其他相關(guān)地區(qū)行使水行政主管部門的職責。但是流域機構(gòu)不是一級政府水行政主管部門，《水法》等現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確規(guī)定流域機構(gòu)的水行政執(zhí)法地位、行政監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)，我局作為黃委的下屬單位，是事業(yè)編制，不在政府序列，因而也沒有行政機關(guān)實施水行政管理的法律地位。實踐中僅以水利部的三定方案作為執(zhí)法依據(jù)，不充發(fā)、不完善，對管轄范圍內(nèi)的違法行為缺乏必要的制裁手段，對水資源的統(tǒng)一管理缺乏強有力的約束機制，給黃河水行政管理職能的履行帶來一定困難。
3.1.2 水資源管理權(quán)限未落實到位，地方水行政主管部門存在嚴重的侵權(quán)行為。目前，除黃河部門管理的引黃涵閘外，山東黃河管轄范圍內(nèi)的所有地下水取水口和部分地表水取水口，地方水行政主管部門越權(quán)發(fā)放了取水許可證，嚴重侵犯了黃河主管部門的合法權(quán)益。另外，對東平湖水面的權(quán)屬管理問題，雖然國家取水許可授權(quán)文件規(guī)定的已非常明確，但地方水利水產(chǎn)及有關(guān)部門卻以種種借口不承認黃河部門對東平湖水面的權(quán)屬管理，損害了黃河部門的合法權(quán)益。
3.1.3 2000年換發(fā)取水許可證時，對農(nóng)用地下取水口，按照黃委部署沒有換證，而根據(jù)取水許可證有效期最長為5年的規(guī)定，截止1999年底這部分取水許可證已經(jīng)失效。對這部分取水口，我們認為不應(yīng)該放棄管理權(quán)。
3.1.4 對山東黃河管轄范圍內(nèi)的小型揚水站管理力度不夠。由于水資源管理人員少，交通設(shè)備落后，而小型揚水站多而分散，取水量較小且難以準確掌握，管理力度不夠。
3.2 管理機構(gòu)職能交叉，影響了黃河水資源管理效能的發(fā)揮
　　一方面，黃河主管部門是黃河水資源保護主管部門，有職責監(jiān)管水質(zhì)，但也僅限于有權(quán)監(jiān)測水質(zhì)、發(fā)布水質(zhì)通報和向有關(guān)部門建議的權(quán)力，卻沒有收取排污費和處罰的權(quán)力。另一方面，黃河主管部門內(nèi)部在水資源管理上也存在職能交叉、職責不清的問題，取水許可、水量調(diào)度和水質(zhì)管理權(quán)隸屬于不同部門，多龍管水，影響了水資源管理效能的發(fā)揮。
3.3 管理手段不豐富，政策未落實到位
3.3.1 水資源管理工作中，行政管理手段比重偏大。在我省引黃供水管理工作中，黃河部門主要起輔助和參謀作用：負責維修保養(yǎng)涵閘，給地方行政首長當參謀，按地方政府確定的配水方案和上級指示及時供水，引黃供水主要是采用行政手段。因此，往往造成地方各自為政，甚至出現(xiàn)爭搶黃河水的無序局面，給黃河部門的引黃供水管理工作帶來諸多困難和損失。
3.3.2 法律依據(jù)不充分，利用法律手段不夠。當前的水量調(diào)度只是以斷面流量和和斷面總引水量兩個參數(shù)為調(diào)控指標，沒有把具有法律效力的取水許可證許可水量作為主要依據(jù)，隨著人們 法律意識和水平的提高，長此以往，黃河主管部門當被告的可能性并不是沒有。
3.3.3 適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的水資源有償使用制度尚未建立，供水工程水費尚未按《水利產(chǎn)業(yè)政策》的要求完全到位，流域機構(gòu)水資源費和水污染補償費尚未開征，超計劃用水加價收費一直未能實施。
3.4 管理隊伍專業(yè)知識缺乏
　　山東局水政水資源部門現(xiàn)有水政資源管理人員多為從其他崗位調(diào)劑人員，水資源管理專業(yè)人員很少，專業(yè)知識缺乏，不適應(yīng)水資源管理的形勢需要。

4 對策與建議

4.1 建議上級加大工作力度，爭取盡快出臺《黃河法》、《黃河水資源管理與保護條例》；促成國家盡快修改《水法》、《水污染防治法》，以解決流域機構(gòu)的行政執(zhí)法主體資格問題，賦予流域機構(gòu)及其所屬各級管理機構(gòu)行政處罰權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)，明確執(zhí)法主體地位。
4.2 理順黃河水資源管理的內(nèi)外部關(guān)系。首先，要通過立法途徑，明確黃河水資源管理的事權(quán)，建立在流域統(tǒng)一管理的前提下，實行流域機構(gòu)與地方水行政主管部門相結(jié)合的水資源管理體制，做到流域管理與區(qū)域管理管理職責明確，關(guān)系協(xié)調(diào)，管理到位，監(jiān)督有效。其次，黃河內(nèi)部水政和工管等部門間要加強聯(lián)系，及時溝通信息，當前急需把取水許可和水量調(diào)度有機結(jié)合起來，明確水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度的主管部門，劃分責任，明確事權(quán)。
4.3 綜合利用行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)等手段管理黃河水資源。
4.3.1 要按照《水利產(chǎn)業(yè)政策》確定的“水利工程供水價格應(yīng)按照成本補償、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則判定，其構(gòu)成為供水成本、費用、稅金和利潤”原則，逐步調(diào)整供水工程水價，發(fā)揮供水工程的綜合效益，促進黃河供水產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
4.3.2 在國家《水資源費征收管理辦法》出臺前，考慮到黃河水資源目前的緊缺狀況，建議國家考慮授權(quán)黃委首先在黃河干流開征黃河水資源費，變黃河水資源的無償使用為有償使用。
4.3.3 建立超計劃用水累進加價收費制度。對超計劃用水的省區(qū)和用戶，累進加收水費和水資源費。
4.3.4 保護黃河水質(zhì)，嚴格控制新設(shè)排污口，實行污水排放許可制度。
4.4 對地方建管的小型揚水站，建議采取有效措施，把該收的水費盡快收上來。
4.5 加大人員培訓力度，努力提高水資源管理人員素質(zhì)。建議各級有計劃地對基層管理人員加大培訓力度，逐步建立起一支懂技術(shù)、業(yè)務(wù)熟、索質(zhì)高的水資源管理隊伍。