張軍

　　由于城市經濟結構的調整和相當一部分國有企業的轉型，以及大量下崗待業人員和新進城農民流動性等特點，給城市供水企業及時、合理收費帶來極大負面影響。目前供水企業普遍存在當年欠費率在20％～30％的情況，個別地區欠費率已占到當年應收水費的30％～50％，嚴重影響城市供水企業資金的正常周轉，也影響著供水企業持續健康發展。在當前城市供水業市場化改革的進程中，欠費問題能否得到合理解決，是供水企業改制能否順利進行的關鍵問題。

應收賬款中的欠費權屬界定不清楚就難以改制

　　供水企業改制的首要問題是對企業現有資產進行價值評估和權屬界定，而資產評估要對供水企業的流動資產、固定資產以及無形資產三部分真實性、準確性評估。其中對固定資產的要求是產權清晰的，有法律依據或有建造事實存在的證明，就可以由中介機構進行評估。無形資產也可根據有關財務開支或有關轉讓合同、憑證等資料進行評估。而流動資產中掛在應收賬中的歷史拖欠水費，卻是目前難以取得可信證明和可靠的資料進行評估。
　　第一，有些國有企業的歷史欠費是政府為社會穩定或為減輕困難企業負擔而答應減免的，往往是采用打電話、寫條子，說是緩交，實為減免不交。但供水企業卻無法以電話記錄或條子沖賬，只有長期掛帳，繼續放在應收帳款中。但這部分欠費實質是死帳、壞帳，是不能作為資產進行交易轉讓的虛假數字。
　　第二、許多欠賬大戶基本上是難有轉機的“爛攤子”企業，只有幾個人留守。無人負責也無能力償還歷史欠帳。當這些企業清產時無法核對欠帳，或根本不承認欠水費的事實。評估機構在沒有可靠依據的情況下，也無法判斷和處理這些欠費，只好繼續掛帳。
　　第三，有些供水企業過去為完成上級下達的產值、利潤等指標，明知應收水費中有壞帳、死帳，但怕影響工作成績而不及時處理。在供水企業改制時更不愿積極清理。
　　第四，由于過去供水企業管理中的漏洞，有些抄表收費人員在操作中弄虛作假，甚至把已經收回的錢也不上繳，進了個人腰包或集體小金庫。以上就是目前城市供水企業欠費嚴重的幾個主要原因。供水企業收款中的欠費問題應引起各級領導的重視，應采取積極的措施及時解決。如不能合理處理，將影響企業改制進程，因為潛在投資者不能用現金去交換虛假的資產。改制中許多投資者對水廠有興趣而對整體改造無信心，也是因為水廠內的資產比較清楚，產權容易界定。還影響對供水企業領導業績的正確評價，比如欠帳是哪一屆領導的責任，如果推翻歷年的“業績”會影響許多人的面子和位子。這是當前改制中涉及許多領導和管理好壞的一個敏感問題。

正常的現金流是供水企業持續發展的基本條件

　　現金流是一定時期企業貨幣資金流出的數量反映。計劃經濟條件下國有企業主要依靠財政或銀行貸款補充流動資金。因此企業對現金流正常周轉的情況普遍重視不夠，而且當時交易之間都是國有企業，欠帳、賴帳也較少，當時財務制度要求專項折舊基金單獨存儲、專項使用。供水企業現金流分成營運資金和折舊基金兩塊分別運轉，現金流沒有造成影響企業發展和正常運營嚴重狀況。在市場經濟條件下，現金流的情況同企業資產負債比例情況一樣，關系到企業正常資金運轉，關系到企業是否破產問題，更關系企業持續發展中的后續資金來源問題。
　　供水企業流動資金擠占大量折舊基金的現象掩蓋欠費問題的嚴重性
　　企業流動資金在沒有外部來源情況下由兩部分（收回的材料和人工成本+折舊）組成。供水企業固定資產數量大，周轉期長，每年形成一定量的折舊基金。根據94年財務制度規定，折舊基金不再專項存儲，可以同流動資金一起使用，補充短期流動資金的不足。但是折舊基金是企業進行固定資產改造、維修和擴大投資的來源，不能長期挪做流動資金使用。必須在需要使用折舊資金投資時，能從流動資金中抽回來使用。目前供水企業實際情況是折舊基金長期占壓在流動資金的使用上，而且掩蓋了越來越多營運不足和欠收水費情況。應收款中的欠收水費把折舊基金越占越大，越占越長、越占越死。雖然供水企業的帳面上還有現金維持開支，但實質上企業資產已經變成了劣質資產。因為已經沒有能力對設備、設施進行更新改造，沒有能力擴大再生產。特別是在水資源環境不斷惡化情況下，不能及時采用新工藝、新材料、新設備，將無法保證出廠水質達到國家規定的標準，提高飲用水的目標只能是一句空話。但是坐在辦公室不了解實際情況的官員，為供水企業解決流動資金難題的少，反而給供水企業制造欠費問題的官員多。
　　利潤內部轉投的管理方式使流動資金逐漸轉為難以兌現的固定資產
　　根據企業經營的一般原理，當年實現利潤金額應同相應流進的現金量相一致，即年底帳面體現多少利潤，企業現金流報表最終結果就應該流進多少現金，如果同期有基建投資支出或對外投資，一方面投資必須經過董事會的批準，另一方面不能超過同期可籌集的資金來源，即當年提取的折舊額加利潤留成和外來資金（目前外來資金主要是股東增加投資和銀行貸款）。近年來，各地城市規劃不斷擴大，新的城市供水項目增長很快，污水處理項目投資。排污管網建設的資金籌集也讓供水企業負擔。企業領導為完成政府?quot;業績"，把流動資金、折舊基金、企業利潤等各種資金都變成新的投資來源進行了基建投資，使供水企業利潤無法真正體現而是掛在帳上的數字。當掛在帳面上的利潤成果，僅僅是為了取得獎勵和提拔的數字，企業真實的財務信息就可能被當事人扭曲成虛假的利潤，并且在不斷循環扭曲過程中不斷惡化。即做了上年假帳，在沒有被發現時，只有繼續做下年假帳。否則無法平衡內部利益關系，無法在上級和群眾面前保持位子和面子。結果是利潤數字有了，工程上了，獎金分了，流動資金沒有了。
　　在政府“關照”下的一些國有企業成"頑固"的欠費大戶和欠費“堡壘”
　　由于供水欠費是涉及內部管理、外部環境、政府管理等多方面原因，所以欠費掛帳既掩蓋國有企業內部管理上的漏洞，也給社會上一部分國有企業老總們找到各種欠費借口，也使政府官員們有了"尋租"的地盤。供水企業內部個別員工，明明是收了錢，看到其他員工收費指標沒完成，工資獎金也不少，就可能產生挪用思想，進而發展為占用公款行為，最終造成貪污犯罪。欠費越多越大的地方往往掩蓋了這些管理上的問題。部分國有企業往往以效益不好、職工下崗等理由搪塞拖欠，所欠水費到一定程度時反而“楊白勞”變成了“黃世仁”，抱著“共產黨的企業黃不了，欠款經營是高手”，“為國家養一大堆要下崗人員，欠國家一點水費不算毛病”的思想。筆者在調查湖南某市欠費情況時了解到，該市企業欠水費占欠費總額的70％以上。某大型國有企業多年欠自來水費達2000多萬，占總欠費額20％。企業領導根本不理不睬，下面的工作人員都說沒權處理，而且誰給證明欠水費就炒誰。但企業領導車照跑，宴照吃，在政府“關照”下，自來水供應一天也不敢停。有的政府部門打電話，寫條子，往往以穩定大局，搞好投資環境等為理由，使供水企業無法行使合法的收費權利，這是供水企業欠水費越來越大的原因之一。而供水企業領導的位子、帽子是上級給的，不敢不照辦，這是原因之一。

供水欠費的實質是侵犯企業財產所有權

　　隨著市場化改革的深入，城市供水投資主體多元化正在不斷發展。如何認識當前嚴重的欠費問題，如何有效解決欠費問題將關系城市供水改制能否順利進行問題，也關系到改制后企業發展問題，更是改制后的企業財產所有權的能否得到切實保護問題。
　　市場經濟中的商品交易實質是財產所有權交易
　　過去計劃經濟條件下，由于公有制是以全民所有制為主體的財產所有形式，以全民所有制名義和國家財政投資的供水企業又是福利性質的，所以大家都姓“公”。供水企業經營形成虧損有國家財政給以彌補。基本沒有人認識到財產所有權的“侵犯”和“保護”問題。市場經濟條件下，投入的人力、物力、原材料、其它材料消耗等都是投資者的財產所有權。而經過加工制作并進行交換的產品是投資者財產所有權的具體形式。每一個商品都代表相應的投資者的財產所有權。根據財產所有權交換的等價原則，供水企業提供自來水給用戶消費和使用，用戶必須相應支付等價貨幣。而目前供水欠費愈演愈烈，甚至有些單位或個人根本不承認欠費，實質是對供水企業財產所有權的一種侵權行為。包括政府某些個別人打電話、寫條子減免水費，干預供水企業正常收費的行為，這些作法實質是利用行政手段侵犯供水企業的財產所有權。由于帶有行政合法化的假象，在政府支持下，欠費的企業和個人似?quot;理更足、氣更壯、膽更大"。不僅舊欠不還，而且將來用水也照舊不交錢。雖然政府要求對生活困難的下崗職工和困難居民減免一定量的水費，但這是供水企業幫助政府度過難關，不是供水企業的法定義務。而且在操作上應該同供水企業協商好，在數量上應合理，要有真憑實據，采取先收后退方式，到年底時政府財政要給供水企業相應補償。但有些地方政府不征求供水企業意見直接下文要求減免特困戶水價三成、四成。這種作法十分不妥：第一，基本生活用水數量沒有界定清楚；第二，什么是特困居民無法認定，一戶多處住房或戶主為其子女親朋開戶交費，無法認定誰是特困戶；第三，供水企業相應損失如何補償；第四，特困居民減免到什么時間沒有公正標準。在水價調整、水質安全、水量供應等方面廣大居民有知情權，而供水企業在經營和保護自己的商品所有權、財產所有權方面卻沒有知情權。果真如此，誰還敢去投資、去經營？如果政府的信用到了一提就怕的地步，還談什么招商引資？
　　財產所有權和商品所有權的排它性必須得到完整的保護
　　市場經濟越發達，產權排它性表現越強烈，所有權保護問題越重要。新近修改的《憲法》已經在這方面邁出關鍵的一步，不僅提出私有產權的合法性問題，而且提出了私有產權的保護和賠償問題。目前關鍵是各級政府官員在各自權限范圍內所制定的政策、制度、條例中要體現新憲法的精神，把保護財產所有權的精神落實在具體實踐中。要在具體、大量的工作中，審視和檢討過去的習慣做法，把侵犯個人和企業合法的財產所有權問題及時糾正過來。
　　在各種不同性質的財產所有權中，排它性程度有所不同。私有財產權排它性最強烈，因為財產所有權的完整的保護，關系所有者的切身利益，直接影響其生存和發展。集體所有制產權排它性較弱一些，因為集體內每一個人都想“搭便車”，在集體財產受到侵害時對個人生存和發展影響較小。全民所有制排它性最低，因為每個人僅僅是十幾億分之一的所有權，每個人都會“搭便車”，沒有個人能全面、完整地行使財產權利。空有名義的所有權，除“按勞分配”個人消費品以外，產權對個人基本生存和發展無直接關系，過去所謂“大鍋飯”“大家拿”“人人有責又人人無權”現象就是全民所有制排它性太低的具體表現。加上法律規定公有財產受侵害時，沒有具體起訴就得不到切實保護。由于全民財產太龐大、太復雜，即使起訴也不可能及時得到保護，何況各種復雜的社會關系，復雜的案件過程和情節，審判、執行都有具體問題。供水欠費涉及范圍廣，單筆金額小，所以難以通過法律程序解決。
　　當前國家鼓勵積極發展民營經濟，關鍵一點在于民營經濟主體具有強烈的財產保護意識，能及時申訴產權的合法要求。那么就需要社會制度體現產權排它性的第二個和第三個特征，即法律制度環境和社會意識、社會觀念的變革。有些民營資本往往以外資身份投進國內的主要原因，一方面由于國內對相關財產保護的法律、法規不健全、不清晰，財產被政府官員侵害時無處審訴。另一方面是擔心政府官員對財產權利的“不作為”和“亂作為”。普遍百姓對這些“不作為”和“亂作為”只能是敢怒不敢言，只好“敬而遠之”“避而遠之”，有些投資者不得不扔下自己的血汗投資而進走國外。
　　建設部2004年126號令《市政公用事業特許經營管理辦法》提出“獲得特許經營管理權的企業承擔政府公益性指令任務造成經濟損失的，政府應當給予相應的補償”。這是一個良好的開端，不僅體現新憲法精神，而且極大鼓舞投資者的信心。但是對其它欠費問題如何處理，所有者產權如何得到切實保護還缺少明確規定。特別是政府不作為造成企業合法權益受到的損失還缺少法律規定。比如水價調整問題政府一拖就2～3年。不說不同意，只回答還在“研究”。再比如供水要鋪設管線的報告久拖不辦，征地、拆遷互相推委。還有對欠費戶的申訴，政府部門無人解決、行政處理不及時、不到位等現象，都應該盡快加快解決。否則只有企業所有者對財產保護的積極性，沒有社會法律制度有力配合和保證，沒有社會群眾觀念的轉變，就實現不了財產所有權真正的排它性。投資環境沒有真正切實改善，對城市供水事業的市場化改革是最大的阻力，是投資者最擔心而又無能為力的事情。

解決城市供水欠費問題需要供水企業和政府的共同努力

　　市場經濟分為傳統市場經濟和現代市場經濟，傳統市場經濟有兩個特點：第一，經濟實體之間多為現金交易。非現金交易主要靠雙方的個人信用。第二，“經濟人”和產權制度對政府的行為約束力不大。即政府可以任意干預經濟活動、限制交易，增加稅費等。現代市場經濟的特點是：第一，現金交易和個人信用交易雖然存在，更大量的交易靠公正的社會（通常是政府）合同進行。第二，政府的行為也要受“經濟人”和產權制度的約束，即政府不直接干預經濟活動，而是按照經濟規律調控和引導市場交易。由于我國剛剛由計劃經濟向市場經濟過度，很多方面還表現出傳統市場經濟的特點。比如政府對經濟活動的直接干預，合同當事人信用的喪失，“經濟人”財產權被侵害，不公平競爭等等。
　　當前存在大量的供水欠費問題，是供水企業向市場化過渡的特定時期急待解決的一個重要問題，它的解決可以保證市場化改革順利進入到現代市場經濟的方向，真正實現保護投資者財產的合法權利和合法利益，建立起公平、公開、公正的市場經濟秩序，也可以不斷提高政府駕御和調控市場經濟的能力。
　　按照市場化要求建立有地方特色的《城市供水用水條例實施細則》
　　1994年公布的《城市供水條例》，主要是對供水建設、管理、安全以及技術等方面做出了明確規定。由于當時公用事業市場化剛剛開始，對公用事業如何市場化的理解、認識還不夠深刻，對公用事業的宏觀協調方法、規制方式還沒有經過大規模的實踐檢驗，所以《條例》還帶有濃厚的計劃經濟的特點。結合新的《市政公用事業特許經營管理辦法》，特別是進幾年改革的大量實際經驗和教訓，建立、完善有市場化特色的《城市供水用水條例實施細則》有特別重要意義。
　　1.明確政府、企業、用戶各自的權利和責任。根據"十六大"確定的國企改革方針，按照“政企分開，政資分開”的原則，政府主要對供水事業抓好以下事項：供水事業進入和退出原則；供水價格審核機制和價格的審核；供水水質改善和監督；城市供水規劃制定和監督；供水安全和監督；供水服務和檢查評價。供水企業按照政府以上要求實現自主經營，自負盈虧，自我發展，自我約束的機制和內部監督機制。用戶按照市場等價原則，行使消費者的權利和履行支付費用的義務。
　　2.政府分開是體現政府新的管理模式的重要基礎。要解決過去政府的行政管理職能和經濟管理職能不分家的問題，經濟搞不好時說是政治需要，政府的要求就是政治需要，所以政府官員永遠是對的，企業總是有問題。在市場條件下，多元化的企業投資主體同政府的經濟管理主體應該都是平等的，即使政府占有企業的較大股份也要按照公司法的原則和程序辦事。一方面行政管理職能必須依法行使，該交的水費必須依法交納。政府用水、市政用水、園林綠化用水等不能隨意減免。另一方面經濟管理上的問題必須通過董事會、監事會、經營班子會討論解決，不能用行政命令代替經營問題和處理經濟糾紛。
　　3.市場經濟是法制經濟。政府、企業、用戶在法律面前是平等的關系，對企業有要求、對用戶有要求，也要對政府有責任要求。解決某些官員“權大于法”的問題，就是要明確什么是“不作為”，什么“亂作為”。如能夠給企業辦理的事而拖著不辦的就是不作為，該批的用地拖著不辦，該批的水價拖著不批，該處罰的偷水、盜水現象不處理等都是不作為。不應該干預的企業經營問題亂干預就是亂作為。如企業內部安排用人問題，干部使用考核問題，向借用車輛、借用人員、借用資金等資產使用等問題就是亂作為。
　　4.市場經濟是等價交換的經濟。使用、消費供水企業的自來水就必須等價支付貨幣，否則供水企業有權停止供水，有權通過行政的、法律的手段進行追償。市場化改革是在計劃經濟的體制下進行的，以農業"聯產承包制"為特點的農業改革是低成本的，因為農民走上市場化道路沒有再就業的問題，也很少有公共基礎設施建設問題；而以國有企業改革為特點的城市化改革是高成本的，因為要解決下崗再就業問題，要擴大投資進行城市的基礎建設。從宏觀上看，城市的集聚效應并不能全部解決3億農村人口進城的巨大成本壓力，而城市化又是中國走現代化的必由之路。所以政府要籌積資金投入，城市居民也要承擔相應的成本。否則只能把城市變成一個臨時的市場集散地，不可能成為有現代化功能的城市。特別是目前不能把巨大的城市轉化成本都轉嫁到提供公共設施的企業身上。政府要使公共基礎設施的建設能夠不斷發展，能夠適應現代化城市的要求，就不能逼得這些企業沒有資金周轉，沒有擴大再生產的能力，更不能侵犯這些企業的合法權利，包括財產所有權和平等交易權，而是要保護其合法權利，堅決支持其合法收費。
　　市場化改革任務主要在政府，因為產權改革是以政府為主體，新的管理模式也是政府為主體，新的制度建設還是以政府為主體。只有理性的政府才有理性的企業行為，只有理性的政府才有規范的市場環境，只有規范的市場環境才有城市的可持續發展。所以說，政府的機制改革是解決當前改革成本的關鍵。盡快以法律形式明確政府、供水企業、用戶的權利和義務是解決目前供水收費難題的根本。
　　供水企業要建立一套現代化的管理機制，強化收費力度，向管理要效益。
　　企業要以利潤最大化為目標，在內部控制制度上必須建立有力的考核體系。特別是收費考核體系的建立十分重要。①要按照“帳銷案存”原則解決三年以上的欠費問題，就是把三年以上的“舊欠”原則上全部做壞帳，但要組織專人用法律手段進行清理。②當年的“新欠”超過當年應收水費銷售額20％以上的部分要從從當年利潤中扣除，不能計做當年利潤考核，這是給經營者施加的壓力。③在合理調整每個抄表人員工作量的基礎上，抄表人員的薪酬待遇完全同實際的收費率掛鉤，把“多勞多得”的“勞”不是簡單看其“勞動過程”，而是看其“勞動的效益”上。④加強檢查力度，把檢查人員的薪酬同檢查并收回的水費多少掛鉤，具體比例可以一年一調。直到收費走入正常軌道。⑤企業的各級主管領導要抽調責任必強、有工作能力、能吃苦的員工到收費一線，要學法律的知識、營銷知識、公關知識等。⑥抄表人員在一個片區不能時間太長，經常調換，發現抄表員以權謀私，假公濟私的一定嚴懲不貸。
　　當前的供水企業改革必須沖破舊的思想觀念，從企業內部、外部兩上方面進行，政府改革和供水企業改革必須聯合行動，這也是建設部領導指“供水企業不能一賣了之”的真正含義。解決收費難的問題也要內外一起抓。抓好這個問題不僅解決企業的效益問題，而且為企業的改制創造良好條件。只要政府的管理機制改革和企業內部經營機制改革結合起來，就一定能夠解決目前的收費難問題。