徐野
沈陽市自來水總公司 資本運營部

　　摘要:長期以來，我國國民經濟運行實行計劃經濟體制，國內供水設施建設由政府包攬，投資主體單一；投資決策權和項目審批權高度集中到中央、省市一級政府；投資資金來源于財政預算撥款；投資運行靠行政系統和行政手段。政企不分、政資不分問題比一般競爭性領域國有經濟更為典型。改革開放20年來，供水設施投融資體制發生了較大變革，從近幾年各地實踐看，自來水企業在探索融資模式和發展方向上進行了可貴的嘗試并取得了一些寶貴經驗。無論是早期將部分資產出售或招商引資解決發展問題，還是嘗試進行產權制度改革，轉變經營機制以探索其新的投融資體制，自來水企業始終在其公益職能和企業化行為方面進行探索。因此應當說各地自來水公司的實踐為其今后的自來水公司投融資體制改革提供了寶貴經驗并奠定了良好基礎。
　　我國自來水公司的投融資體制改革關系民生大計，關系各地的改革、發展、穩定，其特點決定了城市自來水公司的投融資體制改革必將任重道遠，而不可能一蹴而就。
　　【關鍵詞】 供水設施 融資 研究

1 國內供水設施投融資體制發展回顧

　　我國在相當長一段時間里國民經濟運行實行計劃經濟體制，國內供水設施建設由政府包攬，投資主體單一；投資決策權和項目審批權高度集中到中央、省市一級政府；投資資金來源于財政預算撥款；投資運行靠行政系統和行政手段。改革開放20年來，供水設施投融資體制發生了較大變革，其進程大致可分為三個階段。
　　第一個階段是改革開放開始到20世紀90年代初期以建立舉債機制為重點，擴大供水設施投資規模。
　　20世紀80年代后半期到90年代初，當時國內經濟建設蓬勃發展，政府城市基礎建設資金嚴重不足。為了加快城市供水設施建設，國內供水企業以建立舉債機制為重點，擴大供水設施投資規模。大量商借國內商業銀行貸款等資金，建設了一大批重點供水設施項目。無庸置疑，第一階段是國內供水事業大發展的階段，國內供水企業的供水能力、企業規模得到迅速提高。
　　通過政府投入與企業負債，可以迅速籌集建設資金，但是，這種以舉債為主的投融資體制也有許多弊端。
　　(1)沒有建立項目法人機制，投資預算失控
　　由于項日建設資金主要由企業負責籌措，并采用撥款的方式用于項目建設，項目資金籌措和建設用款是兩個獨立的體系，項目建設資金沒有內在的約束機制，造成項目建設資金失控，超投資規模現象屢屢發生。項目實施過程中是“政府與銀行出錢，建設單位(指揮部)用錢”。工程指揮部和建設單位具體實施投資管理，投資主體扮演了“出納”或“財務”角色，權、責、利不清，利益得不到保證。同時也容易滋生腐敗現象。
　　(2)沒有建立還貸機制，負債能力有限
　　由于大量供水設施建設沒有建立還貸機制，企業負債的主要還貸來源是每年有限的財力資金，為了保證項目建設資金的籌措和對外負債的還本付息，不得不采取擴大向商業銀行商借短期流動資金貸款的方式來維持資金運轉。隨著借款規模的擴大，企業的負債比例急劇上升，以及商業銀行貸款審批條件更加嚴格，向銀行擴大融資發生困難，同時也影響了其他供水設施建設資金籌資窗口功能的進一步發揮。
　　第二階段是從20世紀90年代中后期以保底回報方式吸引外資。
　　進入90年代后期，由于國內供水企業負債規模過大，難以承擔擴大供水設施籌資重任。在此特殊背景下，國內一些供水企業采用了固定回報方式吸引外資。上海、沈陽等城市的一些水廠賣給境外投資者，在當時情況下，一次性地為當地政府籌措了城市建設急需的資金。但當時上海、沈陽與外方簽訂的合同基本上是以固定回報為前提的，回報率高達12％以上。即使不以固定回報簽約的項目，也需滿足特定的條件，如必須確保水量、水價等，折算成固定回報也要高于12％。
　　高固定回報是當時特定時期下吸引外資的產物，但同時將長期成為企業的負擔，特別是目前資本利率水平較低的情況下。這些項目之所以有如此高額的投資回報，主要與當時特定情況有關，如資金緊缺、國際、國內利率水平較高，融資成本高等，同時與外商談判缺少經驗也是一個重要原因。
　　第三階段是從2000年開始到現在以投資者招商為重點，擴大社會化融資
　　從2000年開始，配合國內大規模的城市基礎設施建設，國內一些城市公共基礎建設投融資體制方面，進行全面的改革和創新，改革的核心是將社會資金引入供水設施建設領域，并將市場機制運用到建設、運營、管理的各個環節，實現了投資主體由單一到多元、資金渠道由封閉到開放、投資管理由直接到間接的轉變，形成“政府引導、社會參與、市場運作”的投資新格局。其發展趨勢為：
　　打破壟斷行業，促進有序競爭。打破了自然壟斷行業的國有壟斷，向各類社會投資者開放。
　　實行社會投資者招商。由于我國目前還沒有明確、完善的BOT法規文件規定，在進行基礎設施建設時，進行投資者招商，其精髓就是按照國際規范意義上的項目融資和BOT方式來安排投資者招商和設計項目投融資結構。
　　改變建設運營一體化的傳統模式。對供水設施投資、建設、運營、監管“四分開”，將市場競爭機制引入工程建設的各個環節。
　　改變政府資金投資方式。供水項目，以項目公司的方式，實行市場化運作，改變計劃經濟體制下的財政直接投資的模式。

2 供水設施建設的融資方式及比較

2.1供水設施建設的融資方式
　　一般來說，一個供水項目的投資建設方式有四種。
　　第一種，政府通過轉移支付的方式對供水項目進行直接投資，工程立項后，政府成立工程建設指揮部，直接負責供水項目的建設過程。工程建成后，移交給當地自來水公司進行管理。但目前情況下，政府城市建設資金不足，靠政府撥款進行供水項目建設越來越困難；
　　第二種，企業直接融資的方式。是指自來水公司為了建設某一個供水項目時，利用公司本身的資信能力，以自來水公司本身作為債務人而進行融資的方式。在目前商業銀行貸款審批條件更加嚴格，以及自來水公司高負債，償債資信低的情況下，想融得長期大額的貸款十分困難；
　　第三種，是采取中外合資的方式，對現有的供水設施進行改造。即自來水公司以現有供水設施核資入股，外方以現金入股成立合資公司。合資公司是企業法人，并具有如下基本特征：具有獨立財產；具有獨立的名稱和住所，有自己的章程和組織機構；具有獨立的法律人格；能獨立承擔民事責任。能否合資成功的關鍵是，取決于外商對投資環境、市場前景、企業狀況、合資方案的設計等因素，其中合資方案的設計最為關鍵。
　　第四種，即項目融資。指投資者為了建設某一個供水項目時，首先設立一個供水項目公司，以該項目公司而不是投資者本身作為借款主體進行融資。一般情況，項目公司的股本金占整個供水設施所需資金的30%左右，剩下的資金利用財務杠桿從金融機構融通資金，銀行等債務提供者在考慮安排貸款時，主要以該項目公司的未來現金流量作為主要還款來源，并且以項目公司本身的資產作為貸款的主要保障。
　　即銀行在進行項目評估時主要考慮以下兩方面因素。
　　（1）項目本身未來的現金流量和項目本身的資產價值是否足以保障歸還銀行的貸款本息。
　　（2）項門投資者本身即項目發起人，以及其他相關各方對該項目的支持程度，包括項目建設、營運、市場、技術等方面的支持和承諾等。
　　以上兩方面因素的結合，構成了項目融資的基礎。
2.2項目融資主要形式
　　(1)BOT(Build-Operate-Transfer),即建設--經營--轉讓，在我國又被稱做"特許權投融資方式。"一般有東道國政府或地方政府通過特許權協議，將項目授予項目發起人為此專設的項目公司(Project company),由項目公司負責供水項目的投融資、建造、經營和維護；在規定的特許期內，項目公司擁有投資建造設施的所有權，允許向設施的使用者收取適當的費用，并以此回收項目投融資、建造、經營和維護的成本費用，償還貸款；特許期滿后，項目公司將設施無償移交給東道國政府。
　　(2)融資租賃(Financial lease),這是以資產為基礎的一種融資方式。其過程一般為：希望獲得工廠和設備的一方作為項目發起人，成立一個股份有限公司作為項目公司，然后再由項目公司與租賃公司簽定租賃該工廠和設備的租賃合同，租金由一個或幾個銀行作擔保，租賃公司負責建造或購買，然后將其經項目公司交由使用方使用，項目公司在此期間作為出租方代理人收取使用費，并向租賃公司交付租金，同時收取代理費。租約期滿，項目公司代理以出租人同意的價格將該資產或設備售出。
　　(3)TOT(Transfer-Operate-Transfer),即轉讓--運營--轉讓，指將已經建成投產的項目有償轉交給投資方經營，國家或所屬機構將一次性融通的資金用來投入新建設項目；根據雙方簽定的有關協議，資金投入方在一定期限內經營該項目并獲取利潤；協議期滿后，在將項目轉交給國家或所屬機構。
　　(4)ABS(Asset-Backed securities),即資產擔保債券。它是資產證券化的一種形式，指將缺乏流動性但能產生可預見現金流收入的資產匯集起來，通過結構重組和信用增級，將其轉換成在金融市場可以出售和流通的證券，借此融取資金。在項目融資中，一般采取這種形式，將基于一定基礎設施或資產的現金流收入與原始權益人完全剝離，過戶給特設信托機構(special purpose vehicle,即SPV),SPV將其通過金融擔保、保險及超額抵押等方式取得較高的信用評級，然后以債券的方式發售給資本市場的投資者，融取項目建設所需資金，并以設施的未來收入流作為投資者收益的保證。利用這種方式不需要以發行者自身的信用做債券的償還擔保，目前也已成為國際上基礎設施項目融資的重要方式。
　　除此之外，還有許多其它的形形色色的項目融資類型。而且每一類又有許多的變異，其中僅BOT就出現了BT、BOOT等20多種演變方式。但無論哪一種都毫無例外的具有一個共同特點，即："融資不是主要依賴于項目發起人的信貸或其所涉及的有形資產"。
　　支持符合條件的國內外企業，通過市場競爭，以合資、合作、項目融資的方式，實行市場化運作，參與供水設施的建設與經營將是今后一段時間內國內供水設施項目建設的主要方針。
2.3供水工程投資方式比較

資產所有權歸屬 項目談判周期 管理技術引進 適用性 期限 資產回報率 總公司直接投資方式 所有權歸屬于總公司 從立項到建設周期短 技術引進困難 國有國營企業 永久 要求資產回報率較低 合資合作方式 所有權歸屬于合資公司 項目談判周期比較長 管理技術引進容易 對現有設施的改造，中方以實物出資 20-30年 要求資產回報率較高，項目收益有保證。 項目法人融資方式（BOT） 所有權在項目期滿歸還國家 項目談判周期長 管理技術引進容易 新建項目，業務具有獨立性 20-30年 要求穩定而較高的預期收益有保證。 項目獨立法人下的融資租賃 設施所有權歸屬于租賃公司，期滿歸還項目公司。 項目談判周期比較長 對資金要求較大的設施購買。 10-15年 要求穩定而較高的預期收益有保證。

3 供水設施項目融資方案設計

3.1 新建重點供水工程融資方案
　　新建重點供水工程在國內城市經濟的發展過程中，占有重要地位。然而這類建設項目所面臨的共同問題便是，投資規模大、建設風險高，再加其它種種原因，對于這類項目傳統的融資方式對解決這些項目的資金問題極為困難。國際上歷史與現實的經驗表明，項目融資對于解決這些大型項目的資金問題有著顯著而突出的優勢，可以認為是這類項目的最佳融資方式。
3.1.1 工程以項目融資方式建設具有以下優點
　　第一，項目法人制，有利于保持借款方良好的財務結構。盡管其具有穩定可靠的收入來源。但由于其巨額的投資規模，對于一般的投資者憑借自己的財務實力很難直接籌措到足夠的資金，或者很難找到實力強大的擔保人。但項目融資主要以項目本身作為一個獨立的法人，并以該項目未來的收入流作為貸款的追索對象和放貸的主要評審依據，對投資者自身的資信沒有其它的擔保要求和追索要求，因而作為投資方一般不將通過項目融資方式融取的資金作為自己的債務，因此進行這種投資不會對自己的財務狀況造成任何不利影響。一般情況，項目公司的股本金占整個供水設施所需資金的30%左右，剩下的資金利用財務杠桿從國內外金融機構融通資金。新建重點供水工程總投資少的幾億人民幣，多的幾十億人民幣，項目公司的注冊資本只要在工程總造價的30%左右就可完成整個新建重點供水工程的建設并投入運營。當地自來水總公司只要在項目公司中占50%以上的股份，就能實現對項目公司的控股經營，充分發揮了財務杠桿的作用。
　　第二，合理的風險分擔安排，有效降低了投資者所承擔的風險。由于新建重點供水工程項目投資規模大、建設及運營周期長、涉及關系復雜、影響因素多、不確定性強，因而使投資者往往面臨著重重風險。包括：信用風險、建設開發風險、市場和運營風險、匯率風險、利率風險、通貨膨脹風險、政治風險、法律風險、環境風險、自然風險等等，從而使單個投資者很難完全承擔這些風險。尤其是當投資人的實力與項目的規模相比較小時，風險的分擔便變得十分重要。在項目融資中，貸款人及實際出資者承擔著相當的風險，因而如果項目失敗，不致引起債權人和項目發起人破產。而且整個融資過程的一系列協議中，有著許多的相互擔保、保險約定，從而使風險相對較為分散，使各方基本都能接受。
　　第三，市場化運營，避免了政府直接經營的低效率，有利于提高效率。長期以來，國內國外都存在這一問題，即供水設施建設的低效率問題，不管從工程成本方面看，還是工程質量方面，都難以令人滿意。這是我國長期以來難以解決的一個難題。而在項目融資中，對于整個融資、建設、經營、維護過程有著嚴格明確的規范約束，全部采取市場化方式運營，充分體現了經營的公開性、公正性、競爭性、效率性。作為項目所在方及最終所有者的政府，在此過程中幾乎處于完全超脫的狀態。可以有效的防止出現政府的過度干預，從而扭曲市場等問題。
　　第四，特殊的產權安排，避免了新建重點供水工程項目的所有權困境。供水工程在一國的經濟系統內具有重要的地位。因此，政府一般不愿放棄對之的所有權，不愿讓外商通過直接投資進行控制經營。項目融資通過一系列中間機構(如項目公司等)進行代理經營，巧妙的繞過了這一問題。盡管，作為出資者的外部投資者有時具有一定的所有權和直接經營權，但其始終不能獲得完整意義上的所有權。而且，協議期滿后，該項目及資產設施一般都將轉讓給東道國政府。
　　第五，穩定而較高的預期收益，對于投資者有著較強的吸引力。新建重點供水工程有著廣闊的發展前景和充足的市場需求，因此其未來收益極為穩定而可靠。采用項目融資方式，協議中對于實際出資者往往有著遠高于一般放款的收益回報率，因此這種方式也受到了廣大投資者的歡迎。
3.1.2 工程以項目融資方式建設的難點
　　第一，管理和政策方面：供水工程采用項目融資方式進行融資，涉及許多具體問題，如要處理好市場化與事業化的矛盾，供水行業市場化涉及國家的產業政策、外匯政策和投資政策等。
　　第二，認識方面：項目融資方式對于我們來說是一種全新的融資方式，人們對它缺乏全面的了解和清晰的認識，國內對項目融資的主辦者要求收益擔保和政策上提供優惠不太理解，新建重點供水工程投資巨大，投資者、債權人要求收益擔保和政策上提供優惠是項目實施的前提。
　　第三，人員方面：項目融資作為一種新興的融資方式，在許多方面都有一套獨特的運行規則和方法，需要專業人員來實施，以確保項目的順利進行。而我國引入項目融資的時間不長，項目融資的專業人員相當匱乏。新建重點供水工程投資巨大，涉及利益相關者眾多，關系復雜、影響因素多、不確定性強談判工作復雜煩瑣，其中項目融資方案的設計最為關鍵。
　　第四，投資者與債權人的要價問題：在有些項目的談判過程中，一些投資者與債權人由于對中國的市場風險估計過高，出于自身利益的考慮，對項目建成后運營過程中的產品或服務的要價過高，超過了正常的限度，導致談判的最終破裂。
3.1.3 新建重點供水工程項目融資運作方案示意圖

3.1.4債務資金（金融機構）貸款條件
　　商業銀行貸款的基本法律文件包括兩個部分：貸款協議、資產抵押或擔保協議。
　　貸款協議的主要內容有：
　　（１） 目主辦人為成立項目公司簽訂的投資協議。
　　（２） 項目公司撰寫的商業計劃書。
　　（３） 項目公司與建筑設計、施工承包商簽訂的設計建設承包合同。
　　（４） 項目公司與保險公司簽訂的保險合同。
　　（５） 項目公司與其他債權人簽訂貸款合同。
　　（６） 保證金和其他支持文件。
　　（７） 資金籌措文件和附屬融資文件等。
　　商業銀行貸款的資產抵押或擔保協議的形式和內容與各國法律有直接的關系，因而在不同國家以及不同項目之間其文件形式將有較大的差別。貸款的資產抵押或擔保協議是項目融資結構的一個重要法律文件。
3.2原供水廠技術改造融資方案
　　原供水廠的技術改造涉及了引水管線的鋪設和利用現有水廠的供水設施進行改造兩個部分工程。然而這類建設項目所面臨的問題是，即有新的設施建設又有老的設施在里面，若采用項目融資的方式，整個工程不好獨立，對于這類項目，中外合資的方式對于解決這些原供水廠技術改造的資金問題有著顯著而突出的優勢，可以認為是這類項目的最佳融資方式。
3.2.1原供水廠以中外合資方式建設具有以下優點
　　第一，中方以現有水廠的資產入股，外方以現金出資入股，設立中外合資公司，可以解決原供水廠技術改造急需的建設資金。
　　第二，市場化運營，對于整個合資過程有著嚴格明確的規范約束，全部采取市場化方式運營，充分體現了經營的公開性、公正性、競爭性、效率性。
　　第三，合理的產權安排，投資雙方共擔風險、共享收益，作為出資者的外部投資者具有一定的所有權和直接經營權，但其始終不能獲得完整意義上的所有權。
3.2.2原供水廠以中外合資方式融資的難點
　　第一，合資方案、特許經營合同的設計復雜，在外方的利益得不到保證的情況下，無法簽定合資合同。
　　第二，涉及利益相關者眾多，關系復雜、影響因素多、不確定性強談判工作復雜煩瑣，其中合資方案的設計最為關鍵。
3.2.3原供水廠合資運作方案示意圖

3.3管網改造工程融資方案
　　管網改造改造工程的建設是屬于自來水公司內部的設備建設與維護。這類建設項目所面臨的問題是，資金短缺，整個工程不好獨立，無法獨立成立單獨公司，對于這類項目，融資租賃的方式對于解決這些大型項目的資金問題有著顯著而突出的優勢，可以認為是這類項目的最佳融資方式。
3.3.1工程以融資租賃方式建設具有以下優點
　　第一，利用公司本身的資信能力，以自來水公司本身作為債務人而進行融資的方式。關系簡單，節約融資成本。
　　第二，租期結束，設施所有權歸還總公司。
3.3.2工程以融資租賃方式建設的難點
　　第一，在目前商業銀行貸款審批條件嚴格，以及自來水公司普遍存在高負債，償債資信低的情況下，想融得長期大額的貸款十分困難。
　　第二，以融資租賃方式取得供水設備難免成本過高，給企業的未來經營帶來困難。
3.3.3管網改造工程融資租賃運作方案示意圖

3.4信息化改造工程項目融資方案
　　自來水公司企業信息化建設的目標是全面建設"數字化水司"，實現水司生產、管理電子化、自動化、網絡化、多媒體化。規范內部管理，完善工作流程，確立信息共享機制，建立公司信息化建設領導、實施、管理體系，建立有效的投資和管理運營機制。
　　自來水公司企業信息化建設應該走技術引進與自我開發相結合的道路。電子技術日新月異，企業的自我開發能力，優秀的技術人才是企業信息化建設水平不斷提高的重要保證。這類建設項目所面臨的問題是，企業要有一定的開發能力，并且有一批優秀的技術人才，若采用直接購買的方法，不利企業長遠發展，對于這類項目，技術引進與自我開發建設的方式對于解決這些大型信息化項目有著顯著而突出的優勢，可以認為是這類項目的最佳方式。自來水公司應該制定水務公司的信息化發展戰略，積極引進優秀人才，建立激勵機制。

4結束語

　　據初步估算，在未來十年間，國內用于供水設施的改造與建設的資金需求將達上千億元，光靠企業自身的投入是不能解決建設資金的缺口的。積極探索各方都能接受的投融資新機制，是國內供水設施建設的必由之路。
　　任何以市場方式對供水設施進行運作，其投資方、債權人都是要求投資收益得到保證。而投資收益是以一定的水價、售水量為前提的，最終都是要有人買單的，以目前國內大多數自來水公司不景氣的經營狀況，是無法支撐起上千億的供水設施項目融資所要求的投資回報的，按目前情況只能是建設的供水項目越多，企業負擔越重，不段走進惡性循環的圈子中。
　　水價直接影響水務產業的經營狀況和投資收益，只有在價格達到補償成本及償還投資的水平時，才能廣泛吸引各類資本參與國內的水務事業。作為水務產業市場化改革的發動機——水價改革，對拓寬水務市場融資渠道及改革現行供排水管理體制至關重要。招商引資面臨的最大困難都是當地水價能否達到項目投資回報的標準及當地政府財政的償還能力等問題。
　　從近幾年各地實踐看，自來水企業在探索融資模式和發展方向上進行了可貴的嘗試并取得了一些寶貴經驗。無論是早期將部分資產出售或招商引資解決發展問題，還是嘗試進行產權制度改革，轉變經營機制以探索其新的投融資體制，自來水公司始終在其公益職能和企業化行為方面進行探索。因此應當說各地自來水公司的實踐為其今后的供水企業投融資體制改革提供了寶貴經驗并奠定了良好基礎。
　　國內各地自來水公司投融資體制的改革關系民生大計，關系各地的改革、發展、穩定，其特點決定了城市供水企業的投融資體制改革必將任重道遠，而不可能一蹴而就。
　　同時，各地的情況不同，沒有放之四海而皆準的融資模式，政府的轉移支付，土地出讓的收入仍是未來國內供水設施改造與建設資金的重要來源。

參考文獻

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【5】ＢＯＴ項目融資中的法律實務.上海經濟信息網.2004.8.5
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