傅濤

　　中國城市水業的市場化改革在政府和企業的共同探索中不斷推進。近年來，國家和有關部門陸續出臺和實施了市政公用事業的開放政策、特許經營政策、投資體制改革政策、鼓勵非公經濟政策等一系列相關的改革政策，更加快了城市水業市場化的進程。2005年可以視為中國城市水業市場化改革的監管年，政府將水業的市場監管真正提上了工作日程。
　　中國前階段所進行的水業改革基本上是以投資和產權為核心，政府市場化改革的動機主要是在解決投資不足問題，偏離了市場化改革“提高效率”這一根本，而這種偏離是水業設施建設巨大的資金缺口所決定的。目前城市水業改革正逐步邁進第三個階段，改革的目標也開始逐漸重視并回歸效率的提高。具體的表現就是開始注重監管、重視運營和服務水平、關注公眾利益和安全。
　　為了穩步進入第三階段的水業改革，需要在諸多改革觀念上進行提升，需要對以下新的、更深層次的認識誤區予以澄清。這些認識誤區的澄清與第三階段的改革要求直接關聯。
　　
　　一、城市水業不是工程建設業而是服務業
　　長期以來沒有給城市水業一個明確的產業定性，在統計報表上統稱市政公用事業。由于城市水業由建設部門主管，而且由于過去長期水業建設、運營、服務的社會公益性質，行業一直是注重建設單元，由于運營由事業單位或者事業單位性質的國有企業來完成，因此忽略和掩蓋了水業本屬服務業的產業本性。
　　設施只是提供水業服務的工具，設施建設只是提供水業服務的準備階段。城市水業不是建設業，而是服務業，需要執行服務業的規則。服務業的定性也是施行特許經營制度的根本。正是由于對城市水業的不清晰定位，造成水業改革注重建設環節，不注重運營環節；注重引資效果，不注重監管和服務；政府注重市場開放引資，卻不能認同資本合理的投資收益；注重工程環節的招標競爭，忽略服務質量的過程競爭。
　　其實國際水業早就給了城市水業一個定位。國際水務集團威立雅水務和蘇伊士水務都將自己明確定位為環境服務商或者是環境設施運營商，他們沒有把自己定位為一個工程公司或者是投資公司。國際水務集團的水務投資是為了獲得運營權，為了拉動服務。這些公司在進入中國水業市場的前期，被政府的引資目標所左右，只能做固定回報或BOT等類型項目，這些項目類型更多的是融資行為。其服務成分，或者是運營技術的成分都是非常少。偏離了國際水務集團的主業，不能發揮專業公司的所長。目前，幾個最主要的國際企業在中國的水業業務都在進行戰略性調整，向運營和服務方向回歸。
　　
　　二、市場化改革的重點在于效率，而不是在于資產
　　水業市場化改革由兩大動機所推動，一是吸引資金，伴隨著城市化迅速提高的巨大的投資需求，僅政府力量難以滿足；二是提高水業運營效率，增進服務，實現水業的可持續發展。
　　這兩大動機在不同的改革階段和不同的管理層次有不同的側重。應該說到目前為止，增加投資仍然是以前，甚至目前政府推動改革的核心動機，而對效率的追求則剛剛開始提上日程；由于80年代以后地方城市政府就是城市水業的投資主導，因此城市政府比中央政府和省政府更加重視市場化改革的引資效果。
　　即便是現在，面對中國經濟快速發展的現狀和對建設發展資金的巨大需求，各級政府仍然難以避免將引資作為水業市場化的首要目的。既然地方政府取舍的關鍵是資本，行業所有的改革話題側重點集中在資本也是必然的。中央政府在2003年以前對市場化改革基本沒有太多指導。國家的主要政策都是開放、引資。建設部作為行業主管部門，或者說是主管運營服務的部門，是2003年以后，才逐漸強調效率問題，并逐步提上改革日程，才開始關注水業本身的定位。
　　在多數已經完成了城市基礎設施建設的發達國家，其推行市場化改革的目的更側重于效率的提高。自20世紀80年代以來，水業市場化改革在各個國家以不同的目的和不同的形式相繼展開，一些發展中國家由于在水業市場化改革中只重引資而忽略監管和體制建設，造成了公共服務體系混亂和嚴重的社會問題。面對我國當前如此不平衡的經濟發展，面對如此多樣的水業市場項目現狀，中國政府必須高度重視市場化改革項目可能會帶來的一系列問題。在引入投資解決城市基礎設施建設資金問題的同時，必須完善相應的市場監管體系。否則將像許多發展中國家一樣，出現公共服務體系的混亂，帶來嚴重的社會問題。
　　從根本上講，水業市場化改革的根本在于效率的提高，而不是在于資產問題。我們相信，隨著改革是深入回歸運營、效率和監管，是進一步推進市場化改革的必然。
　
　　三、資產轉讓不同于經營權轉讓
　　資產轉讓和經營權轉讓是目前市場化改革的兩種直接表象，它們出于不同的動機。在資產轉讓環節的引入競爭，不能簡單等同于特許經營權的競爭。有兩種經營權和產權關系的具體情況需要區分對待：
　　對于水系統某一固定水廠單元的存量資產的經營權和產權之間有必然的聯系。在TOT項目類型中，經營權和產權相互關聯。服務水價與資產價值互為因果，資產轉讓價格和服務水價固定一者，就可以對另外一者進行競標。同時資產轉讓價競爭和服務價格的競爭業分別體現了產權和經營權的不同側重。但是在這類項目中，項目經營權和產權有著必然的價值關聯，這種必然聯系是由于水系統在一個水廠單元的人為割裂造成的。
　　另外一種情況，對整個水系統的服務商而言，由于服務企業承擔了服務職能和服務風險，其價格是在政府市場監管之下的市場行為，需要有包括市場因素在內的多種因素來確定。資產價值不與水價發生必然聯系。這種情況下的運營企業稱為專營企業。專營企業往往不因企業自身股權的變化而改變專營關系。因此，對專營企業自身股權的競爭只是資本層次的競爭，與包括價格在內的市場監管沒有直接聯系，這種情況下的經營權和產權是可以分離的。資產轉讓的股東權益的變化，不是經營權的變化。專營模式下的產權的招標競爭，并不能保證以后經營過程的低成本。
　
　　四、管網投資控股的限制不妨礙管網經營權的獲得
　　在國家計劃部門歷年公布的《外商投資產業名錄》中，都有禁止或限制外商投資企業對供排水等城市管網設施進行控股的內容，許多企業因此認為制約了水業投資的深入。實際上WTO條款中沒有要求任何國家開放關系其國家安全的管網投資，只要求開放各國的環境服務業。包括美國在內的WTO的締約國們也同樣沒有開放自己關系安全和穩定的管網設施。這一投資誤解同樣源于行業對城市水業性質理解的錯誤。
　　既然城市水業是服務業，水業設施只是提供服務的工具，那么對水業服務的開放，并不需要以控股管網設施為基礎。管網設施的運營權可以通過租賃、委托、補貼等許多不改變產權性質的許多形式來獲得，而不需要突破管網產權控股這一障礙，產權完全可以跟經營權的分離經營。而產權與經營權的分開恰恰是許多設施服務業的共同特征，如酒店服務業、物業管理服務業等等。
　　中國政府雖然通過外商投資目錄是對管網投資有限制，但對城市水業的服務與經營卻很早就完全開放了，沒有進行限制。對投資的限制不能等同于對經營的限制，中國對經營權的開放是到位的，已經與WTO接軌。保障水業服務系統的完整性，是讓公眾受益與市場化效率提高的重要條件之一，是市場化改革的重要方向。我們現行的政策已經完全能夠支撐企業運營管理包括管網的整個水業系統。
　
　　五、引入競爭的手段不僅是招標，過程比較競爭更適合水業特點
　　引入競爭是水業市場化非常重要的內容，招投標則是主要的引入競爭的措施。
　　但是，招投標有它的適用條件，一個有效的招標設定需要把所有關聯的邊界條件設定清楚，只留一個或幾個可控條件讓投標人報價。在以資產為主導的水業市場化改革中，我們的中介機構就是幫助業主切割資產關系，設定服務關系，把資產和服務關系切割清楚以后，留下一個變量。切割得越清楚，招投標就越順利，就越規范。
　　但是經營權的招標不同于一般的工程招標，這種服務邊界的設定能夠科學嗎？城市水業長達20年，甚至是50年權益與責任關系，能夠清晰界定嗎？
　　實際上，從整個水系統而言，在長期的水業建設、服務、運營的過程中，政府、企業，公眾之間有千絲萬縷的聯系，幾乎不可能切清這些關聯。如果必須分清責任，可行的辦法就是割裂系統，把某一個水廠單元單獨分出來核算才能清楚。水系統的復雜性的社會關聯性使得整個的水系統都邊界清楚的國際案例幾乎沒有。
　　對城市水業服務這樣的復合系統，國際經驗所顯示的可行方式，通過過程控制、通過價格調節來實現比較競爭。這種方式也是競爭，是過程的競爭。因此，競爭環節不一定就一定是招投標的競爭環節。企業進入之后，通過比較成本，仍然可以實現競爭機制。我們認為，過程競爭方式可能更加適合整個水系統服務都市場化的水業服務項目。
　
　　六、不能用局部的優化來代替整體的優化
　　BOT項目類型由于只是水廠單元的市場化，其服務的采購方是管理和運營整個水系統的水務集團或者排水公司。因而項目的市場化效果往往不能面向消費者。由于公眾不是對BOT水廠直接支付，因此市場化的整體效果實際上取決于整體水系統的效率。
　　在城市水業的整個系統中，需要一定的緩沖容量，水廠單元的割裂會減少系統的緩沖能力，從而降低系統的穩定性。另一方面，如果不能實現水業系統服務單元的整體優化，水廠單元的優化所產生的成效會被整個系統的低效所吞噬。因此，水廠BOT項目的成效需要系統來考慮，不能因為單個節點的優化，妨礙整個系統的優化。而系統優化的關鍵在于對過程的控制和監管，而不僅是取決于水廠這一單點的規范性。
　　英國水業模式是注重過程的經濟監管典范，其對水價和服務的監管體系體現了對系統效果的重視，其建立的過程成本控制系統值得中國學習和借鑒。另外，英國模式對國際水業的貢獻不僅是產權模式的私有化，更多的是私有化以后，使它強化了一套過程監管的體系，很多國家學習英國的水業私有化，而沒有學習其監管體系，這是背本逐末的做法。