淺談濱城河道巡查報(bào)告制度的實(shí)施及建議

（鄭明輝 崔利斌 賈春亮）

摘 要：本文對(duì)《黃河河道巡查報(bào)告制度》在濱城河務(wù)局水行政執(zhí)法過程中的具體實(shí)施和應(yīng)用進(jìn)行了詳細(xì)的分析，既反映出該局在河道巡查過程中的成效，也凸顯了河道巡查過程中普遍存在著一些不容回避的問題，并就此提出了幾點(diǎn)建議和看法。
關(guān) 鍵 詞：河道巡查報(bào)告制度 實(shí)施 建議

　　《黃河河道管理巡查報(bào)告制度》（以下簡(jiǎn)稱《制度》）的實(shí)施，是進(jìn)一步加強(qiáng)黃河河道管理，依法保護(hù)黃河工程面貌和完整，維護(hù)正常的河道管理秩序，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止侵犯黃河部門合法權(quán)益水事案件的重要措施。把河道巡查工作落到實(shí)處，對(duì)維護(hù)河務(wù)部門合法權(quán)益有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。據(jù)此，濱城河務(wù)局認(rèn)真貫徹該《制度》，規(guī)范巡查程序，落實(shí)巡查責(zé)任，取得了較好的成效，但在巡查過程中，也存在著一些不容回避的問題。

1 河道巡查報(bào)告制度開展、落實(shí)情況

1.1 領(lǐng)導(dǎo)重視，精心組織，認(rèn)真部署
　　該《制度》實(shí)施以來，該局領(lǐng)導(dǎo)非常重視此項(xiàng)工作，分管領(lǐng)導(dǎo)要求水政大隊(duì)嚴(yán)格按照該《制度》的內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真落實(shí)，進(jìn)一步規(guī)范河道巡查的程序，增強(qiáng)水行政執(zhí)法的快速反應(yīng)能力和效能。同時(shí)，落實(shí)了水政河道巡查專用車，確保了巡查有專用的交通工具，為該項(xiàng)工作的順利開展提供了基礎(chǔ)條件。
1.2 結(jié)合實(shí)際，制定細(xì)則，落實(shí)責(zé)任
1.2.1 水政大隊(duì)按照該《制度》的規(guī)定和要求，結(jié)合該局工程現(xiàn)狀：兩岸 5個(gè)河務(wù)段，51.2公里的堤防、4處險(xiǎn)工、9處護(hù)灘、5座引黃涵閘、18條穿堤管、纜線，公路大橋2座，浮橋1座，還有正在建設(shè)之中的公鐵兩用特大橋等工程，積極開展調(diào)研工作，制定出臺(tái)了《濱城黃河河務(wù)局水政監(jiān)察巡查報(bào)告制度》和《水事突發(fā)事件快速反應(yīng)機(jī)制》等配套制度，明確了巡查內(nèi)容、巡查方式方法、巡查次數(shù)、巡查紀(jì)律、巡查責(zé)任、巡查的報(bào)告程序和時(shí)限等內(nèi)容，確保做到發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)、及時(shí)處理，建立健全黃河河道巡查檔案，使河道巡查工作逐步走向制度化、規(guī)范化軌道。此外，還建立了河道巡查報(bào)告聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。
1.2.2 該局落實(shí)河道巡查報(bào)告制度的重點(diǎn)做法：
　　（１）由水政大隊(duì)負(fù)責(zé)人帶隊(duì)分兩組分片對(duì)左、右兩岸同時(shí)進(jìn)行巡查的制度（如下圖）。

大隊(duì)長(zhǎng)

（說明：組長(zhǎng)向大隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)，并負(fù)責(zé)報(bào)告巡查情況。）

　　（２）嚴(yán)格落實(shí)巡查責(zé)任制。對(duì)巡查不到位、違法行為發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告、處理不及時(shí)致使水事違法案件或水事治安案件發(fā)生或態(tài)勢(shì)惡化的，將根據(jù)不同情況對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰。
　　（３）認(rèn)真做好巡查紀(jì)錄和匯報(bào)工作。巡查人員巡查結(jié)束后對(duì)巡查情況進(jìn)行分類整理，作出巡查記錄。當(dāng)天下午或第二天早上由帶隊(duì)組長(zhǎng)將巡查情況向大隊(duì)長(zhǎng)匯報(bào)，并聽取巡查意見。
　　（４）完善巡查量化考核機(jī)制。每年初制定水政全年巡查天數(shù)不少于150天的巡查目標(biāo)，并將其分解到季、月、周，再量化到責(zé)任組。為保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，堅(jiān)持周一例會(huì)制，由大隊(duì)長(zhǎng)講評(píng)上周巡查工作開展落實(shí)情況，并安排本周巡查的重點(diǎn)內(nèi)容；每月一小結(jié)，每季一大結(jié)，對(duì)巡查工作進(jìn)行講評(píng)，表彰先進(jìn)，批評(píng)落后，形成年有目標(biāo)、季有任務(wù)、月有進(jìn)度、周有計(jì)劃的一整套巡查目標(biāo)量化考核機(jī)制。
　　（5）為有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)水事案件，控制事態(tài)發(fā)展，本著治早、治小的原則，最大限度地降低危害，減少損失。依據(jù)河道巡查報(bào)告制度和各類防洪工程管護(hù)責(zé)任制的規(guī)定，在發(fā)生突發(fā)事件后，工程管理承包責(zé)任制人員、河務(wù)段分管負(fù)責(zé)人、執(zhí)法人員，按照各自職責(zé)和權(quán)限，及時(shí)履行各自職責(zé)制止違法行為，控制事態(tài)發(fā)展，同時(shí)按程序及時(shí)向有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。
1.2.3 水事突發(fā)事件快速反應(yīng)機(jī)制的重點(diǎn)做法：
　　（１）落實(shí)河道管理范圍內(nèi)各類防洪工程管護(hù)責(zé)任制。該局對(duì)所管轄的工程按樁號(hào)或壩號(hào)責(zé)任分解到人，平時(shí)加強(qiáng)看護(hù)與管理，發(fā)現(xiàn)有違法勢(shì)頭制止，并及時(shí)向河務(wù)段長(zhǎng)匯報(bào)，并建立轄區(qū)發(fā)案率與單位、職工榮譽(yù)、獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤制度。
　　（２）突發(fā)事件報(bào)告制度和程序。負(fù)責(zé)看管工程的責(zé)任人，對(duì)自已看管段內(nèi)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、違章行為，在進(jìn)行制止的同時(shí)須在10分鐘內(nèi)向所在河務(wù)段段長(zhǎng)匯報(bào)。河務(wù)段長(zhǎng)接到職工匯報(bào)后15分鐘內(nèi)查明情況向水政大隊(duì)報(bào)案。水政執(zhí)法人員（轄區(qū)上界發(fā)生水事案件45分鐘內(nèi)趕到發(fā)案現(xiàn)場(chǎng)；轄區(qū)下界發(fā)生水事案件30分鐘內(nèi)趕到發(fā)案現(xiàn)場(chǎng)）到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，首先制止違法行為事態(tài)發(fā)展，按照違反水法規(guī)行政處罰實(shí)施辦法規(guī)定進(jìn)行查處，并將現(xiàn)場(chǎng)情況5分鐘內(nèi)向水政大隊(duì)長(zhǎng)做出匯報(bào)。屬于嚴(yán)重案件或重大水事違法案件，水政大隊(duì)長(zhǎng)5分鐘內(nèi)向分管局長(zhǎng)作出報(bào)告，10分鐘內(nèi)向市局水政監(jiān)察支隊(duì)作出匯報(bào)，聽取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)性工作意見進(jìn)行處理。
1.3 注重協(xié)作，抓住重點(diǎn)
1.3.1 建立河道巡查網(wǎng)絡(luò)。為更好地落實(shí)河道巡查報(bào)告制度，充分發(fā)揮其作用，結(jié)合該局河段較長(zhǎng)的實(shí)際情況，建立了河道巡查聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)（如下圖），由各河務(wù)段分管工程的副段長(zhǎng)組成，具體負(fù)責(zé)各河務(wù)段的日常巡查工作，是對(duì)河道巡查制度的一個(gè)有效補(bǔ)充。

（圖二說明：右岸副段長(zhǎng)向右岸組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)，并報(bào)告巡查開展情況；左岸組副段長(zhǎng)向左岸組組長(zhǎng)負(fù)責(zé)，并報(bào)告巡查開展情況；左、右兩岸組長(zhǎng)向大隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)，并報(bào)告巡查工作開展情況。）

1.3.2 重點(diǎn)工程和部位，落實(shí)專人巡查和加大巡查密度。針對(duì)河道工程分布的實(shí)際情況，標(biāo)出重點(diǎn)工程的位置和易發(fā)生水事案件的重點(diǎn)區(qū)域，由各河務(wù)段分別落實(shí)巡查責(zé)任人，同時(shí)水政大隊(duì)在巡查過程中，也對(duì)該重點(diǎn)地段加大巡查密度，必要時(shí)派專人盯守，確保工程安全和完整。

2 河道巡查報(bào)告制度的實(shí)施，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益

　　自該《制度》開始實(shí)施，該局認(rèn)真貫徹，嚴(yán)格落實(shí)，巡查過程中，及時(shí)制止了一系列水事案件，尤其是違章放牧、違章墾植、違章堆放和違章取土、建房等現(xiàn)象的發(fā)生得到了有效的遏制，取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。比如，2003年5月查處的濱城區(qū)小營(yíng)鎮(zhèn)南姜家村村民劉甲、劉乙二人在黃河右岸道旭閘以西，淤背區(qū)育林地盜砍樹株一案。道旭河務(wù)段巡查人員當(dāng)場(chǎng)抓獲正在盜砍該段樹株的劉某二人，控制二人后及時(shí)報(bào)告該河務(wù)段段長(zhǎng)和水政大隊(duì)，并依法告知該案當(dāng)事人違反了《山東省黃河工程管理辦法》第十一條第一款之規(guī)定，禁止在堤防管理范圍內(nèi)損壞樹株。水政人員按照水事案件查處程序，根據(jù)《山東省黃河工程管理辦法》第三十五條第（一）款之規(guī)定，依法作出下處罰：給予當(dāng)事人水行政警告一次，罰款50元，繳納樹株賠償費(fèi)150元。該案的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止，既有效地維護(hù)了該局的合法權(quán)益，減少了經(jīng)濟(jì)損失，也達(dá)到了教育沿黃群眾的目的。如果沒有及時(shí)巡查發(fā)現(xiàn)，樹株的損壞將大大增加。
　　又如，2003年9月16日查處的濱城區(qū)蒲城辦事處西五里村村民王某駕駛履帶車輛損壞堤頂路面一案。水政大隊(duì)左岸責(zé)任組于當(dāng)日9：00點(diǎn)在日常巡查時(shí)，發(fā)現(xiàn)一輛東方紅70履帶車未經(jīng)河道主管部門同意在黃河大堤（279+960—280+230）堤頂北鎮(zhèn)段行駛，損毀堤頂路面長(zhǎng)度近300米，寬1米。其行為違反了《山東省黃河工程管理辦法》第十一條第五款之規(guī)定：禁止在堤上行駛履帶拖拉機(jī)及其他硬輪車輛。水政巡查人員按照法定程序立即出示證件上前制止，告知當(dāng)事人的違法事實(shí)，并按照水事案件查處程序，依據(jù)《山東省黃河工程管理辦法》第三十五條第一款之規(guī)定，作如下處罰：繳納工程恢復(fù)費(fèi)500元，罰款50元。該案的及時(shí)查處，維護(hù)了該局的工程面貌，大大減少了河務(wù)部門的損失。如果不是及時(shí)巡查發(fā)現(xiàn)制止，堤頂路面的損壞將大大增加，造成的損失難以估計(jì)。
　　再如，2005年4月查處了北鎮(zhèn)老堤違章建房一案。水政人員在例行巡查中發(fā)現(xiàn)，在該局北鎮(zhèn)老堤（278+400至278+450）臨河堤腳外，原鴻文花園苗圃正在將舊房拆除，準(zhǔn)備侵占大堤部分留蔭地?cái)U(kuò)建庭院、建房。水政巡查人員按照法定程序，立即出示證件，進(jìn)行制止，并告知當(dāng)事人的行為違反了《山東省黃河工程管理辦法》第二十六條之規(guī)定：在堤防安全保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止建房、堆放垃圾或者進(jìn)行其他危害堤防安全的活動(dòng)。事后及時(shí)制作法律“明白紙”，送達(dá)當(dāng)事人。但當(dāng)事人不聽勸阻，一意孤行，并雇用挖掘機(jī)進(jìn)行開溝挖槽。在此情況下，該局水政人員依法采取強(qiáng)制措施，找來鏟土機(jī)對(duì)其所挖地槽進(jìn)行了填埋和恢復(fù)整平，使侵占黃河工程的違章建房現(xiàn)象得到了有效遏制。該案的依法及時(shí)制止，確保了黃河堤壩等防洪工程的完整和安全，維護(hù)了河務(wù)部門的合法權(quán)益，避免造成較大的損失。

　　另外，據(jù)統(tǒng)計(jì)（各類水事案件及下降率統(tǒng)計(jì)表）：

年 份

2000年

2001年

2002年

2003年

2004年

案件數(shù)量（件）

47

32

21

13

5

下降比率（同上一年度比較）

31.9%

34.4%

38.1%

61.5%

　　上表一系列數(shù)字的變化說明了水事發(fā)案率明顯降低，凸顯了河道巡查報(bào)告制度的效果，群眾的懂法、守法觀念日益增強(qiáng)，使該局的水事執(zhí)法管理環(huán)境明顯改觀。

3 河道巡查報(bào)告制度實(shí)施過程中存在的問題及建議

3.1 河道巡查報(bào)告制度實(shí)施過程中存在的問題

　　該《制度》在實(shí)際施行過程中,還存在著一些亟待解決的問題,在今后的河道巡查中,如不認(rèn)真對(duì)待,將勢(shì)必影響到河道巡查執(zhí)法的效果。

3.1.1 地方行政干預(yù)和保護(hù)的難題

　　在河道巡查過程中，發(fā)現(xiàn)的違法行為有時(shí)往往是地方行政部門保護(hù)所致。特別是涉及地方重點(diǎn)工程、首長(zhǎng)形象工程的時(shí)候，一些行政機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)，致使依法查處難以正常進(jìn)行，增加了河道巡查執(zhí)法的難度。這些不當(dāng)干預(yù)，一方面嚴(yán)重?fù)p害了水法規(guī)的權(quán)威，助長(zhǎng)了違法行為的發(fā)生，致使巡查制度不能有效的落實(shí)。另一方面，損害了水行政執(zhí)法隊(duì)伍的外在形象，挫傷了執(zhí)法人員的積極性和主動(dòng)性。比如：2003年山東濱州市205國(guó)道濱州東外環(huán)的重點(diǎn)工程建設(shè)。該項(xiàng)目與該局北鎮(zhèn)老堤在279+756處相接，與北鎮(zhèn)新堤在2+633處相接，兩堤之間占用該局工程長(zhǎng)度為1.76公里。該建設(shè)單位在辦理了地方政府相關(guān)部門手續(xù)后，在黃河主管部門的施工許可證尚未簽發(fā)之前，就強(qiáng)行進(jìn)場(chǎng)施工，巡查人員發(fā)現(xiàn)后按照?qǐng)?bào)告程序及時(shí)上報(bào)，黃河主管部門的領(lǐng)導(dǎo)到施工現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)此問題時(shí)，被拒之門外，施工單位對(duì)黃河主管機(jī)關(guān)依法下達(dá)的責(zé)令停止違法行為通知書和處罰也置之不理。后來，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)多次協(xié)調(diào)，歷時(shí)幾周磋商，才在施工許可證簽發(fā)后開工。此外，施工過程中，建設(shè)單位認(rèn)為是市政府的重點(diǎn)工程，不服從管理，堤頂上行車現(xiàn)象屢禁難止，巡查人員發(fā)現(xiàn)這一情況后，及時(shí)采取措施，采取派人盯守或利用晚上上堤堵截，并對(duì)違規(guī)車輛嚴(yán)肅處理，及時(shí)責(zé)成其對(duì)損壞的堤防工程面貌予以清掃恢復(fù)，才制止了拉土車輛損堤現(xiàn)象。但這些現(xiàn)象都明顯表現(xiàn)出地方保護(hù)主義和行政干預(yù)對(duì)河道巡查執(zhí)法造成的困難。
　　同時(shí)，地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，保護(hù)自身利益，對(duì)河道主管機(jī)關(guān)的巡查執(zhí)法活動(dòng)往往不予配合。比如，春季，水政人員進(jìn)行河道日常巡查時(shí)，發(fā)現(xiàn)河道灘區(qū)內(nèi)出現(xiàn)大面積挖坑植樹現(xiàn)象。經(jīng)查，由于近幾年黃河未有較大洪水，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，安排群眾在河道灘區(qū)內(nèi)種植了高酸蘋果和林木。針對(duì)這一情況，濱城黃河河務(wù)局分管領(lǐng)導(dǎo)積極與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系，本著“誰設(shè)障、誰清除”的原則，要求鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府按照黃委下發(fā)的“黃河河道清障令”的明傳電報(bào)內(nèi)容，對(duì)河道內(nèi)的違章阻水片林進(jìn)行清除，但由于是地方政府的安排，使清障工作開展十分困難。據(jù)此，水政大隊(duì)根據(jù)河道巡查情況，寫出灘區(qū)違章種植的調(diào)查報(bào)告提交濱城區(qū)人民政府，分管領(lǐng)導(dǎo)也先后多次向區(qū)政府作了專題匯報(bào)，詳細(xì)分析利弊得失。雖經(jīng)多方面做工作，但仍存在河道內(nèi)違章種植樹株的現(xiàn)象。

3.1.2 河道巡查責(zé)任不清的困惑

　　水政執(zhí)法巡查與河務(wù)段的日常工程管護(hù)巡查責(zé)任不清，造成河務(wù)段人員認(rèn)為巡查工作是水政的工作，于是把巡查責(zé)任一股腦全推給水政。由于該局河道與防洪工程戰(zhàn)線長(zhǎng)，水政人力有限，巡查難以面面俱到。如得不到河務(wù)段人員的配合巡查，就會(huì)出現(xiàn)巡查不到位、違法行為發(fā)現(xiàn)不及時(shí)的現(xiàn)象，河道巡查報(bào)告制度的執(zhí)行效果將會(huì)大打折扣。對(duì)此情況河道巡查報(bào)告制度沒有明確界定，導(dǎo)致巡查責(zé)任不清。

3.1.3 該《制度》第8條的可操作性不強(qiáng)

　　該《制度》第八條規(guī)定：巡查中發(fā)現(xiàn)的重大或有特殊影響的水事違法案件應(yīng)在發(fā)現(xiàn)后6小時(shí)內(nèi)上報(bào)至黃委。該條的規(guī)定太籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。“重大或有特殊影響的水事違法案件”界定不具體，給本條的具體操作帶來困難，巡查人員往往只能根據(jù)經(jīng)驗(yàn)決定。

3.1.4 水行政執(zhí)法能力還有待于進(jìn)一步提高

　　由于黃河水利公安沒有授銜和水政執(zhí)法人員脫去制服，水行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，沒有統(tǒng)一的制服，對(duì)犯罪分子失去了威懾力。再加上水行政人員在執(zhí)法過程中沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)違法當(dāng)事人不聽制止的無理取鬧現(xiàn)象，無法制止、處理，如果起哄鬧事、暴力抗法就更難處理。借助地方公安或其他職能部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，往往錯(cuò)過最佳時(shí)機(jī)，現(xiàn)場(chǎng)效果難以實(shí)現(xiàn)，使得黃河水行政執(zhí)法效能受到極大限制，這些都是今后水政執(zhí)法巡查工作中值得思考解決的問題。

3.2 河道巡查報(bào)告制度實(shí)施的建議

3.2.1 強(qiáng)化監(jiān)督，完善責(zé)任

　　行政干預(yù)對(duì)河道主管部門巡查執(zhí)法一直以來是一種頑疾，常常使我們力不從心。特別對(duì)涉及地方重點(diǎn)工程、首長(zhǎng)形象工程時(shí)，巡查執(zhí)法更是難上加難。比如：（1）對(duì)春季在河道內(nèi)違章種植阻水片林的情形。建議嚴(yán)格落實(shí)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和防汛責(zé)任追究制度。（2）對(duì)地方重點(diǎn)工程、首長(zhǎng)形象工程。建議在下一步起草《黃河法》時(shí)作為重點(diǎn)問題之一予以考慮，開展專項(xiàng)調(diào)研，進(jìn)行專題探討，明確界定處理的程序、辦法和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的主體等等。

3.2.2 水政巡查與河務(wù)段巡查職責(zé)的界定

　　該《制度》在執(zhí)行過程中，對(duì)河道岸線較長(zhǎng)的縣（區(qū)）局，只靠水政人員巡查，常常會(huì)出現(xiàn)顧此失彼，巡查不到位的現(xiàn)象。對(duì)此，該《制度》可以考慮建立健全河道巡查責(zé)任制，對(duì)水政巡查和河務(wù)段巡查的責(zé)任進(jìn)行界定。并將巡查責(zé)任與責(zé)任單位和責(zé)任人的年終考評(píng)掛鉤，從而加強(qiáng)河道巡查管理的力度，確保該《制度》內(nèi)容的落實(shí)。

3.2.3 《制度》條款修改建議

　　關(guān)于該《制度》第八條之規(guī)定，對(duì)于“巡查中發(fā)現(xiàn)的重大或有特殊影響的水事違法案件”應(yīng)采取以列舉方式為主，籠統(tǒng)規(guī)定為輔的方法，把屬于此類的情形明確列舉出來，否則，巡查人員難以正確判斷，加大了操作難度，將會(huì)影響巡查報(bào)告制度的落實(shí)。

3.2.4確定黃河水利公安的地位發(fā)揮水行政執(zhí)法一文一武的職能。

　　黃河水利公安自1982年成立以來，在打擊各類水事案件中發(fā)揮了巨大的作用，但隨著公安授銜以后，黃河水利公安名存實(shí)亡。建議上級(jí)部門協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決水利公安的授銜問題和地位，從而真正發(fā)揮水利執(zhí)法一文一武的作用，為新時(shí)期治黃事業(yè)發(fā)揮各自的職能。

作者簡(jiǎn)介：鄭明輝，男，漢，助理工程師，學(xué)士；崔利斌，男，漢，工程師；
賈春亮,男，漢，助理工程師。
單位：濱城黃河河務(wù)局