傅濤；張悅

　　水資源的國(guó)家所有屬性和水資源的戰(zhàn)略資源高度，決定了水資源的重要性和高層次性。水資源管理的主要內(nèi)容是國(guó)家對(duì)水資源的調(diào)配和體系規(guī)劃，它與國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃直接關(guān)聯(lián)。核心手段是調(diào)控，需要從國(guó)家和流域的角度來統(tǒng)籌考慮。是關(guān)系到國(guó)家綜合調(diào)控部門、經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門、水利部門、建設(shè)部門、環(huán)境保護(hù)部門、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部門的綜合性業(yè)務(wù)。
　　水資源進(jìn)入城市后的核心屬性是商品或生產(chǎn)原料。而城市作為在國(guó)家水資源總量的限制性規(guī)劃下的使用單位，資源管理的屬性已經(jīng)極大的弱化，城市角色核心的任務(wù)是在水資源限制的范圍內(nèi)，最為集約而有效地使用有限的水資源以滿足城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。在水業(yè)服務(wù)逐步由政府和企業(yè)協(xié)同提供的市場(chǎng)化背景下，政府還要承擔(dān)公眾利益的代表角色，在水業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管上承擔(dān)明確的監(jiān)管責(zé)任。
　　一般而言，科學(xué)的一體化管理可以減少政府管理的協(xié)調(diào)成本，是政府提高管理效率的手段，但是，水所涉及的開發(fā)使用領(lǐng)域卻不能與水資源管理的業(yè)務(wù)進(jìn)行簡(jiǎn)單合并進(jìn)行統(tǒng)一管理。因?yàn)樗Y源管理和水的市場(chǎng)監(jiān)管，是政府職責(zé)的兩個(gè)差別很大的不同層面：
　　一是在實(shí)施主體上不同。水資源管理的實(shí)施主體是國(guó)家（或流域）水資源管理部門；水業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)施主體主要是城市公共產(chǎn)品市場(chǎng)監(jiān)管部門。
　　二是在實(shí)施層次上不同。水資源管理的實(shí)施層次國(guó)家和流域?qū)哟危凰畼I(yè)市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)施層次城市和區(qū)域。
　　三是在主要責(zé)任上不同。水資源管理的責(zé)任是水資源的合理調(diào)配、保障可持續(xù)利用；水業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管的責(zé)任是建立并維護(hù)公平的市場(chǎng)秩序、確保公眾利益和公共安全。
　　四是在利益代表上不同。水資源管理代表國(guó)家的資源利益；水業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管主要是代表公眾消費(fèi)者的利益。
　　五是管理對(duì)象不同。水資源管理以包括城市、工業(yè)在內(nèi)的各種需水單元為對(duì)象；水業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管則以各種提供水業(yè)服務(wù)與經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化主體為對(duì)象。
　　六是手段和內(nèi)容不同。水資源管理的管理手段是水資源規(guī)劃和水工程調(diào)度，實(shí)現(xiàn)流域、區(qū)域間的水資源調(diào)配，以及相關(guān)行業(yè)、城市所需水源的優(yōu)化配置；水業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管的主要內(nèi)容是市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)與質(zhì)量監(jiān)管以及成本與價(jià)格的管制。
　　當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的趨勢(shì)是日趨綜合。水作為關(guān)系中國(guó)發(fā)展和生存的戰(zhàn)略性資源，其開發(fā)利用所涉及的領(lǐng)域和范圍極其寬廣，在管理上，不可能以計(jì)劃體制的“條條”思路來對(duì)“水”進(jìn)行統(tǒng)一管理。市場(chǎng)體制下，水的管理思路是以功能為基準(zhǔn)進(jìn)行管理職能的劃分，因此需要政府有關(guān)部門在系統(tǒng)分工下，協(xié)調(diào)管理。不是業(yè)務(wù)管理的“對(duì)象”的簡(jiǎn)單合并，而是業(yè)務(wù)性質(zhì)、政府責(zé)任、管理層次的有機(jī)結(jié)合。
　　相同對(duì)象而不同管理類型的政府職責(zé)如果盲目合并，會(huì)帶來低效和責(zé)任不清。另一方面，對(duì)同一對(duì)象但不同責(zé)任的分權(quán)管理也是民主管理體制的基本形式，是制約資源管理中權(quán)力尋租等腐敗行為的有力手段。因此，《水法》在強(qiáng)調(diào)“國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”的同時(shí)，進(jìn)一步明確提出“國(guó)務(wù)院　　事實(shí)上，政企不分的一體化的“條條”管理難以實(shí)現(xiàn)高效，早已被多年實(shí)踐所證明，并被社會(huì)所共知。電力、電信、水利等諸多行業(yè)的多年實(shí)踐證明，以行業(yè)統(tǒng)管為特征的“一條龍”管理并不是實(shí)現(xiàn)高效的可行手段。
　　在目前的水資源管理體制之下，需要切斷水資源管理職能與水的市場(chǎng)管理職能的利益關(guān)聯(lián)，防止部門權(quán)力利益化，否則必將導(dǎo)致水業(yè)市場(chǎng)化改革的倒退。