為推動(dòng)城市污水再生利用技術(shù)進(jìn)步，明確城市污水再生利用技術(shù)發(fā)展方向和技術(shù)原則，指導(dǎo)各地開展污水再生利用規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理、技術(shù)研究開發(fā)和推廣應(yīng)用，促進(jìn)城市水資源可持續(xù)利用與保護(hù)，積極推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)，建設(shè)部、科學(xué)技術(shù)部于2006年4月25日聯(lián)合頒布了《城市污水再生利用技術(shù)政策》。本文將就該技術(shù)政策的出臺(tái)背景和要點(diǎn)做初步的解讀。

1. 城市污水再生利用技術(shù)政策的出臺(tái)背景

　　我國大部分城市水資源不足的狀況已經(jīng)開始制約城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，尤其是北方地區(qū)和沿海城市，年人均水資源占有量?jī)H為36～363 m³。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和人口的增加，城市的用水量（尤其是景觀環(huán)境用水）不斷增加，水資源的供需矛盾不斷加劇，許多地方已經(jīng)出現(xiàn)了水資源短缺的現(xiàn)象，即使水資源相對(duì)豐富的南方地區(qū)也出現(xiàn)了水質(zhì)型缺水問題。單靠傳統(tǒng)的節(jié)水措施已經(jīng)不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，迫切要求改進(jìn)城市水資源利用的管理工作。

　　自2000年以來，為解決日益嚴(yán)重的城市水資源緊缺問題，國家和地方開始重視城市污水的再生利用工作。建設(shè)部、國家環(huán)境保護(hù)總局、科技部聯(lián)合發(fā)布的《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》（建城［2000］124號(hào)）中，提倡各類規(guī)模的污水處理設(shè)施按照經(jīng)濟(jì)合理和衛(wèi)生安全的原則，實(shí)行污水再生利用。2002年8月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《中華人民共和國水法》第二十三條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實(shí)際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)、開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源。國家發(fā)改委、建設(shè)部和科技部等部門大力推動(dòng)再生水的利用，組織實(shí)施了一系列城市污水再生利用示范工程和科技攻關(guān)課題，城市污水再生利用系列標(biāo)準(zhǔn)也開始制訂和陸續(xù)頒布實(shí)施，確立了城市污水再生利用的概念和前進(jìn)方向。

　　但隨著各地城市污水再生利用工程的陸續(xù)建成投產(chǎn)和再生水應(yīng)用范圍的不斷擴(kuò)大，污水再生利用中的一些潛在問題也開始凸現(xiàn)出來，例如水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)問題、系統(tǒng)規(guī)劃與技術(shù)路線問題、工藝選擇與可靠性保障問題、重點(diǎn)技術(shù)發(fā)展方向問題等等。在此背景下，出臺(tái)一個(gè)具有導(dǎo)向作用的技術(shù)政策是非常必要和迫切的，國家建設(shè)部和科技部對(duì)此非常重視，結(jié)合國家科技攻關(guān)課題、國際科技合作項(xiàng)目和再生水利用工程項(xiàng)目的實(shí)施和總結(jié)，組織相關(guān)單位和專家從再生水利用的發(fā)展目標(biāo)與原則、工程規(guī)劃與建設(shè)、設(shè)施運(yùn)營與監(jiān)管、安全保障與對(duì)應(yīng)措施、技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展方向等層面開展了比較系統(tǒng)的研究，并在此基礎(chǔ)上廣泛征求各方面意見，形成城市污水再生利用技術(shù)政策。

2. 目前城市再生水利用中存在的主要問題

（1）再生水處理設(shè)施的利用率有待提高

　　目前已經(jīng)投入運(yùn)行的再生水廠中，大多數(shù)實(shí)際生產(chǎn)/銷售量遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)能力。根據(jù)2004-2005年的調(diào)查數(shù)據(jù)，天津紀(jì)莊子再生水廠MF線的設(shè)計(jì)能力為20,000 m³/d，但正常日產(chǎn)水量?jī)H3000 m³左右，最大日產(chǎn)水量約6000 m³；北京六水廠生產(chǎn)能力為17萬m³/d，但日常供水量不到2萬m³左右；西安、青島、石家莊、合肥、牡丹江等地的再生水廠也是類似。再生水廠還面臨著用水高峰期的供水可靠性問題，冬季需水量低、夏季需水量高。實(shí)際用水量低于設(shè)計(jì)能力的主要原因在于缺乏足夠的再生水用戶和設(shè)計(jì)規(guī)模預(yù)測(cè)過大以及再生水輸配管網(wǎng)覆蓋率偏低、水質(zhì)不符合用戶要求、水資源管理與水價(jià)不合理、再生水收費(fèi)困難等方面。

（2）再生水水質(zhì)應(yīng)滿足用戶或特定用水的實(shí)際需求

　　再生水用戶或特定用途對(duì)再生水水質(zhì)的特定要求對(duì)再生水的生產(chǎn)和銷售具有很大的影響。例如，青島海泊河污水處理廠由于原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中沒有考慮氮、磷的去除，而且TDS濃度偏高，因此再生水廠的出水水質(zhì)不能滿足新頒布國家標(biāo)準(zhǔn)中某些參數(shù)（例如氨氮）以及一些工業(yè)用戶對(duì)于TDS的特殊水質(zhì)要求。北京、天津、合肥等地用于再生水生產(chǎn)的污水處理廠出水中，氨氮及TP濃度也明顯偏高。因此，必須選擇合適的技術(shù)和工藝，對(duì)前端污水處理廠進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)，將新技術(shù)應(yīng)用于再生水廠中，使得再生水不僅能夠滿足國家標(biāo)準(zhǔn)的要求，而且能夠滿足用戶的特殊水質(zhì)要求。

（3）城市污水處理廠設(shè)計(jì)出水水質(zhì)不利于再生水生產(chǎn)

　　目前幾乎所有再生水廠都利用城市污水處理廠出水作為再生水的水源，但城市污水處理廠的設(shè)計(jì)都是基于達(dá)標(biāo)排放，而不是基于污水的再生利用，對(duì)氮磷去除的考慮明顯不夠，然而，氮磷營養(yǎng)物的去除卻是多數(shù)再生水利用的基本要求。因此，今后城市污水處理廠的新建和改建均不僅需要滿足水污染控制和排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，而且要考慮如何滿足再生水生產(chǎn)的要求。

（4）再生水利用的安全保障和監(jiān)管體系有待建設(shè)和加強(qiáng)

　　目前沒有相對(duì)獨(dú)立的法定監(jiān)測(cè)系統(tǒng)或政府委托的機(jī)構(gòu)對(duì)再生水廠的運(yùn)行和再生水水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督管理。再生水是一種較為特殊和敏感的產(chǎn)品，不合格的再生水對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境存在著潛在的風(fēng)險(xiǎn)，因此政府部門有必要建立一套關(guān)于再生水服務(wù)質(zhì)量和合理使用的監(jiān)測(cè)和監(jiān)督機(jī)制。

（5）有必要調(diào)整水價(jià)和再生水價(jià)格，切實(shí)加強(qiáng)地下水資源管理

　　水價(jià)和再生水價(jià)格對(duì)再生水的生產(chǎn)和利用具有很大影響。目前限制再生水使用的一個(gè)重要因素就是水價(jià)和再生水價(jià)格較低，特別是費(fèi)用很低的地下水不合理開采和非法開采，以及對(duì)公共用水的不合理補(bǔ)償政策等。因此，需要加強(qiáng)管理工作，嚴(yán)格控制地下水的不合理和非法開采。同時(shí)通過調(diào)整水價(jià)和再生水價(jià)格的構(gòu)成及價(jià)格水平，對(duì)再生水的生產(chǎn)和使用起到較高的市場(chǎng)激勵(lì)作用。

（6）再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)有待更新和改進(jìn)

　　在再生水水質(zhì)方面，目前的國家標(biāo)準(zhǔn)是基于不同用水途徑制定的。不同用水方式具有不同的再生水水質(zhì)限制和標(biāo)準(zhǔn)值規(guī)定。現(xiàn)行的再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過多次修訂而成的，但仍存在一些問題和不合理之處。今后需要對(duì)再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制訂做進(jìn)一步的基礎(chǔ)研究工作，加強(qiáng)國家及地方標(biāo)準(zhǔn)的制訂和更新。

3. 城市污水再生利用技術(shù)政策的要點(diǎn)分析

　　《城市污水再生利用技術(shù)政策》主要由總則、目標(biāo)與原則、再生水利用規(guī)劃、再生水設(shè)施建設(shè)、再生水設(shè)施運(yùn)營與監(jiān)管、再生水利用安全保障、再生水利用的技術(shù)創(chuàng)新與再生水利用保障措施八個(gè)部分組成，體現(xiàn)了再生水利用過程中不同環(huán)節(jié)的內(nèi)容。具體而言，較之以前對(duì)再生水的認(rèn)識(shí)，技術(shù)政策在以下幾個(gè)方面有一定的變化：

　　（１）在目標(biāo)上，較之以前單純的再生水直接回用，覆蓋的范圍更為廣泛，一是充分利用城市污水資源；二是削減水污染負(fù)荷，通過這兩個(gè)目標(biāo)最終提高水的總體利用效率。從城市水良性循環(huán)的角度，應(yīng)該包括水量利用和污染負(fù)荷消減兩部分，這兩部分相輔相成、不可或缺。因此，技術(shù)政策中提出了“資源型缺水城市應(yīng)積極實(shí)施以增加水源為主要目標(biāo)的城市污水再生利用工程，水質(zhì)型缺水城市應(yīng)積極實(shí)施以削減水污染負(fù)荷、提高城市水體水質(zhì)功能為主要目標(biāo)的城市污水再生利用工程。”的指導(dǎo)原則，以全面推動(dòng)和擴(kuò)大各地的城市污水再生利用。

　　（２）在用途上，必須同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效益，宜優(yōu)先選擇用水量大、水質(zhì)要求相對(duì)不高、技術(shù)可行、綜合成本低、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益顯著的用水途徑。因此，城市景觀水體和園林綠化利用通常是首選，對(duì)于工業(yè)用水和其它城市雜用水，用戶的需水量相對(duì)恒定，對(duì)再生水收費(fèi)也是可以承受的，具備大規(guī)模應(yīng)用的條件，而對(duì)于再生水入戶，大多數(shù)意見是不贊成或持審慎態(tài)度，因此，技術(shù)政策中提出“城市景觀環(huán)境用水要優(yōu)先利用再生水；工業(yè)用水和城市雜用水要積極利用再生水；再生水集中供水范圍之外的具有一定規(guī)模的新建住宅小區(qū)或公共建筑，提倡綜合規(guī)劃小區(qū)再生水系統(tǒng)及合理采用建筑中水；農(nóng)業(yè)用水要充分利用城市污水處理廠的二級(jí)出水。”

　　（3）在規(guī)劃上，集中式系統(tǒng)的主要限制因素是配水管道系統(tǒng)的高成本投入，北京就是典型的例子，管網(wǎng)投資占總投資的比例已經(jīng)很高，但仍然難以滿足實(shí)際需要。污水處理廠附近的用水區(qū)域適宜選用集中式系統(tǒng)；不同用戶的水質(zhì)要求類似且用水量較大的工業(yè)、景觀、河道補(bǔ)水和環(huán)境用水也適宜采用集中式系統(tǒng)。對(duì)于距離污水處理廠較遠(yuǎn)或污水管網(wǎng)未能覆蓋的用水區(qū)域，適宜選用就地（小區(qū)）型再生水系統(tǒng)及建筑中水系統(tǒng)。一個(gè)再生水廠往往難以同時(shí)滿足各種用戶的不同水質(zhì)要求和供水需求，就地（小區(qū)）再生水系統(tǒng)可以成為較好的解決方案。技術(shù)政策中將再生水系統(tǒng)分成集中型系統(tǒng)、就地（小區(qū)）型系統(tǒng)和建筑中水系統(tǒng)，三種系統(tǒng)應(yīng)因地制宜，靈活應(yīng)用，鼓勵(lì)不同類型再生水系統(tǒng)的綜合應(yīng)用，優(yōu)化和保障再生水的生產(chǎn)、輸配和供給。

　　（4）在水質(zhì)上，再生水作為一種產(chǎn)品，其需求主要取決于用戶，如果用戶不認(rèn)可，不管滿足什么樣的標(biāo)準(zhǔn)都難以得到推廣應(yīng)用。而標(biāo)準(zhǔn)本身也不可能包含所有用戶的要求，如果將特殊要求包含在標(biāo)準(zhǔn)中又過于一刀切。因此，有專家建議采取兩種方式來實(shí)現(xiàn)：一種是再生水滿足標(biāo)準(zhǔn)要求就可以使用；一種是達(dá)到水源水質(zhì)的要求再作為用戶的水源經(jīng)過處理后使用。而就此產(chǎn)生的爭(zhēng)議是：如果提出這一條就可能存在用戶提出各種理由來拒絕使用再生水而不利再生水的推廣；另外，再生水供水企業(yè)期望國家以強(qiáng)制方式來要求用戶使用達(dá)標(biāo)再生水的方式也是不盡合理的。因此，技術(shù)政策中指出“再生水水質(zhì)應(yīng)符合國家及地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，滿足再生水用戶提出的技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的特定水質(zhì)要求。”這里主要強(qiáng)調(diào)技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的推動(dòng)原則，以及技術(shù)上的引導(dǎo)和導(dǎo)向作用，而不僅僅是行政上的強(qiáng)制推進(jìn)。

　　（5）在標(biāo)準(zhǔn)上，由于實(shí)際水質(zhì)需求的多樣性和地域性，加上當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范存在一定的時(shí)間滯后性和一些不完善之處，因此在再生水工程項(xiàng)目的實(shí)際實(shí)施過程中，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，提出符合實(shí)際的方案，而不是完全照搬標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。我國已經(jīng)制訂了《城市污水再生利用》系列標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城市污水再生利用起到了較好的引導(dǎo)和約束作用，但與國外的最新標(biāo)準(zhǔn)相比，在水質(zhì)項(xiàng)目、指標(biāo)值等方面還有一定的差距，尤其是水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與處理工藝的匹配方面，為此，技術(shù)政策中特別強(qiáng)調(diào)國家及地方應(yīng)積極組織再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制訂和修訂。

　　（6）在安全上，技術(shù)政策特別強(qiáng)調(diào)了運(yùn)營監(jiān)管和安全保障措施，應(yīng)保證再生水設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量。從技術(shù)角度講，保障再生水的安全可靠和基本功能，要通過生物氧化、過濾和消毒來實(shí)現(xiàn)，其中生物處理是再生水處理的基本單元，總磷和氨氮是最為重要的控制指標(biāo)；混凝沉淀通常作為過濾的前處理，投加混凝劑增強(qiáng)過濾去除的功效；過濾處理是再生水處理的關(guān)鍵單元，去除污染物，保障消毒功效，濁度是最關(guān)鍵的控制指標(biāo)；消毒處理則是再生水生產(chǎn)必備單元，確保病原體的滅活和控制。

　　總而言之，《城市污水再生利用技術(shù)政策》一定程度上是對(duì)我國城市再生水利用工程實(shí)踐和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是行業(yè)內(nèi)經(jīng)過廣泛討論之后而形成的一些共識(shí)，體現(xiàn)了我國城市再生水行業(yè)的宏觀面貌和總體發(fā)展趨勢(shì)，有重要的科普宣傳和技術(shù)導(dǎo)向特征，將切實(shí)有效地推動(dòng)我國城市污水再生利用的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展。