王燦 陳吉寧 陳呂軍
（清華大學環境科學與工程系 環境產業研究所，北京，100084）

　　摘要：給水工業是關系到社會生產和人民生活的基礎性行業。長期以來，給水工業在平衡自身經濟效益與社會用水效益過程中，一直以滿足于后者的要求為主導，造成了我國當前給水工業發展中的舉步維艱。本文以可持續發展的思想為基礎，提出了保證給水工業可持續發展的基本原則，并分析了給水工業的特性及世界范圍內的市場化趨勢的原因。這些研究為制定我國水工業發展的政策和管理體系提供了理論基礎。
　　關鍵詞：給水工業；可持續發展；市場化

The Characteristics of Water Supply Industry and its Sustainable Development

Can Wang, Jining Chen and Lujun Chen
Department of Environmental Science and Engineering, Tsinghua University, Beijing, 100084

　　Abstract: Institutional management of water supply industry lies in balancing its economic and social benefits. In China, the balance has long been overweighed towards the social aspects and results in the current stagnancy of the water supply industry. With focus on resolving such problems, this paper proposes three basic principles for the sustainable development of, and systematically analyzes the fundamental characteristics of, the water supply industry, as well as the necessity of water enterprise reform.
　　Key Words: Water supply industry, Sustainable development, Enterprising

1 引言

　　水是一項重要的環境生活資源，是人類社會賴以生存和發展的最基本條件之一。給水工業直接影響和制約了社會發展的三大要素，即公眾健康、社會穩定和經濟的增長。全世界每天大約有5萬人因水污染和水短缺而死亡，發展中國家80%的疾病來源于受污染的水。由于供水不足、爭搶水源而引起的爭端時有發生^[1][2][3]；北約和美國一直把水看作是影響國家安全的重要因素。多數發展中國家落后的給水工業和公共衛生設施已經制約了其經濟發展^[5]；而不少發達國家則為此承擔了沉重的財政負擔^[5]。人類未來用水的供需矛盾將更為尖銳，到2025年全球將有1/3的人沒有足夠的、衛生的飲用水；未來50年水將比石油更具有戰略意義^[6]。因此，研究和探討我國水工業的發展，尤其是其可持續發展戰略對于實現我國的經濟發展目標，保證國家安全具有重要意義。
　　本文的主要目的是從可持續發展的思想、原則出發，分析給水工業可持續發展的內涵，研究給水工業的特點及市場化趨勢，為制定我國水工業發展的政策和管理體系提供理論基礎。水工業是一個廣義概念，涉及水資源使用的一切活動，其核心內容是水源保護、給水工業和排水工業^[7]。不少國家的現代水工業管理也體現了這一思想，如英、法等國家的水務局不僅為消費者提供給水服務，同時也負責廢水處理和水體功能的保護，其水價因而也同時包括了自來水費、排水費和水資源費；后者在我國一些地方也在進行試點應用。這些從不同程度反映了給水與排水的統一性。但是，由于我國目前給水和排水事業從建設、運營到管理等各方面都尚未很好地統一，給水工業和排水工業發展的層次也有很大差異，且相互間具有獨立性和特殊性，因而本文只對給水工業部分進行分析。

2 給水工業的定義

　　給水工業是指為滿足社會生產和人民生活需求而提供符合一定質量要求水量的各種生產、服務、管理部門的總稱。在生產層次上，它包括取水、輸水、凈水、配水等環節；在服務層次上，它包括基礎設施（如自來水廠、給水管網等）的建設和維護、水質水量的監測、水費的收取等；在管理層次上，它包括與給水行為相關的各種管理法規、制度的建設和執行，如水源取水管理辦法、給水部門的資格認證制度、服務質量管理制度、用戶投訴制度、價格管理制度等。一般而言，生產層次決定企業的內部效率和經濟效益；服務決定消費者的利益，或社會效益；而管理則決定企業的性質，同時也影響生產和服務的效率。

3 給水工業可持續發展的內涵

　　可持續發展是近代人類社會經過長期探討逐漸形成的一種新思想，其最廣泛的定義是指既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展^[8]?？沙掷m發展的本質是改變目前靠大量消耗資源同時以破壞環境為代價維持經濟發展的傳統生產方式，最大限度地節約和合理使用資源，盡量減少人類生產活動和消費行為對環境的不利影響，實現經濟增長與自然資源和生態環境的協調與平衡。其自然觀主張人與自然的和諧共處、共存；其社會觀主張公平分配、消費以滿足當代人與后代人類的共同需求；其經濟觀主張在保護生態環境、自然環境基礎上的持續性消費。
　　根據可持續發展觀的基本原則，可持續發展的給水工業可以定義如下：既滿足當前用水需求，又不損害滿足將來用水需求能力；既滿足本地區用水需求，又不危害其他地區滿足其用水需求能力，這樣的給水工業就是可持續發展的給水工業。給水工業的可持續發展應包括如下幾方面的內涵：
　?。?）可持續利用水資源。給水工業作為向自然界直接取水的社會活動之一，為了實現其發展的代際公平，必須保證給水工業生產原料--水資源的可持續利用，不能因為當代人滿足其需求而過度地開發或污染水資源。給水企業不能以無限地擴大給水量來獲得贏利，而應考慮到水源時間上的可持續性和地域分配上的公平性，走集約型而不是粗放型給水的發展道路。提高社會整體用水效率是保證水資源可持續利用至關重要的方面，因此，給水工業的可持續發展必須促進用水效率的提高。
　?。?）公平有效給水。在保證水資源可持續利用的基礎上，給水工業應該滿足所有社會生產和生活的基本用水需求，并盡可能地降低費用，實現社會整體福利水平的提高。由于給水工業是具有生活必須性的服務，是地區大多數居民使用的公共服務，所以有來自用水客戶方面的“提供服務的穩定性、可靠性、規則性和質量穩定性”[9]的要求，并且用戶還強烈要求“禁止提供差別性服務以及禁止提供差別性價格”。這是由給水工業的公益性（文章后面部分將詳細分析）所決定的，也是可持續發展思想的代內公平原則的體現。公平有效給水的內涵要求給水企業的服務質量、給水價格、水質水量等方面符合社會用水需求，并保證相關利益在消費者之間、消費者與給水企業之間公平分配，因此，這一內涵又可以理解為保證消費者的利益。給水工業的可持續發展必須保證消費者能公平地獲得安全可靠供水。
　　（3）給水企業經濟自立。給水作為社會生產活動之一，既有公益屬性，又有商品屬性。因此，在確保社會基本用水需求得到滿足的基礎上，應該實現給水部門的正當贏利，使其有能力根據社會需求的變化相應地提高自身的供水能力和服務質量，從而不斷地滿足消費者的用水需求和促進水資源的合理開發。
　　盡管給水工業的最終目的可以單一地定義為使社會用水需求（不論是現實的還是將來的需求）得到最大滿足，但是上述三個內涵決定了其在操作和管理層次上的相互制約和相互矛盾。例如，水資源的可持續利用，勢必要求消費者節約用水，限制其需求的無限滿足；促進用水效率的提高和公平有效給水，將使給水企業的贏利受到約束，必須以提高內部效率、增強經濟效益為根本途徑；給水企業的經濟效益與消費者的用水費用無疑也是一對矛盾。面對這些矛盾，如果不能很好地協調處理，過分偏重某一方面而偏廢其它方面，必然導致給水工業可持續發展的失敗。因此，研究各種不同的給水工業發展途徑，探討它們在各自有所側重的情況下，如何相互兼顧，保證三個內涵得到協調，這是給水工業可持續發展研究的難點與核心內容。在這一研究之前，我們有必要對給水工業的基本特性進行深入的探討。

4 給水工業的特性：公益性和商品性

　　給水工業最主要的特性是其公益性。長期以來，給水工業在絕大多數國家主要以非營利的社會公益事業的形式存在。這種存在形式可以歸結為如下幾方面的原因。首先，水是生產生活的必需品，不同的生產部門、不同的社會階層都必須用水，因而決定了給水的價格需求彈性和收入需求彈性很小。這也是產生公平給水問題的原因，即不能因為高收入者的支付意愿高就忽略甚至放棄對低收入者的給水；不能因為部分行業的用水效益高就拒絕對社會基礎行業的給水。從而導致了水價的制定不能完全以市場為杠桿，給水工業必須以保證全社會的基本用水需求為首要目標，而不是利潤最大化，顯然這個目標本身具有強烈的公益性。
　　其次，給水工業的產品質量直接影響和制約了公眾的健康，必須對整個行業的給水水質和水量進行嚴格監控和管理，避免事故尤其是惡性事故的發生。這就無形中強化了政府和公眾的職能，給水企業對市場的任何反應特別是短期行為往往引起政府和公眾的強烈關注，從而造成了給水企業的對市場驅動的非敏感性。這種特點也是公益性的重要表現之一。
　　再次，由于市場競爭的原因，給水企業（水廠）在其產生和發展的最初階段就形成了低價供水的特點。在給水工業發展的初期，新建水廠為了占領市場，必須與原來的打井取水、直接從湖泊河流等水源取水的個體給水行為進行競爭^[10]。顯然，因為早期個體給水的成本不高，競爭的結果是自來水的水價也很低。根據諾斯的制度變遷理論，在公共政策的決策中“人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇”^[11]，因此，長期以來認為自來水應該低價供應的觀念不能不說與這種歷史低水價的慣性作用有著藕斷絲連的聯系。
　　決定給水工業以社會公益事業形式存在的另一個重要原因是自來水廠及其輸配水管網系統需要大量的建設投資和運行維護費用，而且規劃建設時間超長，使用周期受許多不確定性因素影響。一般一個城市的給水系統從規劃設計到建設完成需要20年左右的時間；給水處理設施的使用年限至少20年，輸配水管線管網的年限一般都是50年、100年甚至更長^[12]。這就極大地增加了給水工業的投資風險。對于這種高投資、高風險、低收益的基礎性行業，個體不愿也很少有能力參與，由政府集資建設、統籌控制和管理因而成為世界各國的廣泛實踐。所以，給水工業由市政公共部門負責建設、運營也就在情理之中。
　　由于上述原因，公益性給水的存在可以說具有很大的必然性，在很多國家的一定時期內也得到了健康良好的發展。但隨著經濟和社會的變化，它也產生和積累了許多矛盾，并且，隨著全球市場化的趨勢增強，這些矛盾也越來越突出。首先是公平給水失效。為了保證低收入者也能獲得必要的供水，傳統的給水事業通常采取福利供水政策，由政府對給水部門進行補貼以提供低價給水。這種措施只注意了公平給水的一個方面，而忽視了福利分配的公平性，形成了用水越多，享受政府的補貼也越多的局面。這種社會資源的再分配顯然對富人有利，從而實際上加劇了社會財富的分配不公。其次是用水浪費嚴重。由于水的收入需求彈性和價格需求彈性小的假設只在滿足基本用水量的情況下成立，超過了這個水平，其彈性系數急劇增大。如仍保持低價供水，必然造成公眾對奢侈用水的漠視，使節水技術和措施的開發和實施缺乏動力，從而造成社會性的用水浪費現象。同時，大規模的低價高耗用水也進一步加劇了政府的財政負擔，這也是目前不少國家推行給水工業市場化的一個重要原因。另外，政府的持續財政補貼阻礙了企業對自身生產效率的提高，給水部門沒有動力開發利用新技術、減少成本、提高服務質量。在世界范圍內，幾十年來緩慢變化的供水技術、冗腫的人員設置、陳舊的設備和設施是大多數國家水工業面對的主要問題。
　　給水工業的另一個重要屬性是其商品性。給水工業的產品水凝聚了一定的社會必要勞動，具有使用價值和可交換性，因而也是一種商品。由于傳統觀念對給水工業公益性的過分強調，使得人們忽視了給水的商品性。但是，日益嚴峻的水危機要求必須把給水的商品性提高到應有的重要地位，不能認為水是一種便宜而豐富的資源。目前，幾乎所有易獲得的水源都已開發或正在開發，因此未來開發過程的單位成本將會增加。有關生活供水工程的一篇綜述表明，下一輪供水工程的單位成本將比20世紀90年代初的水平提高2～3倍^[13]。許多發展中國家債務負擔沉重，可用于投資的內、外資金有限，而且公用事業的各種資金需求之間競爭激烈，給水工業的發展將受到威脅。另一方面，隨著世界人口的持續增長和人類活動的增加，生態系統的退化和水體環境的污染日趨嚴重，將進一步激化用水需求和給水之間的矛盾，從而加劇作為生產生活必需品的水的稀缺性。

5 給水工業的市場化趨勢

　　給水工業的公益性和商品性是相互對立、矛盾的兩種屬性。強調給水的公益性必然削弱其商品性，反之亦然。因此，一旦水資源的稀缺性要求突出給水的商品性，就不可避免地要弱化一些屬于公益性的給水行為，同時強化市場的資源配置功能，如取消用于低價給水的政府財政補貼，推行給水工業的企業化、市場化。
　　正是由于上述問題的存在，許多國家給水工業的發展經歷了一個由私人建設與經營到國有經營再到市場化的過程。最早的時候，許多與水相關的服務都是由私人部門提供的。五十年代以前，私人部門經營供水行業非常普遍。即使在今天，在很多國家，農業灌溉仍是依賴私人部門進行的^[14]。公共部門直接參與給水工業基礎設施的建設起始于本世紀初，四十年代后出現了廣泛的國有化浪潮^[15]。然而，自七十年代以來，給水工業的管理體制開始逐漸接受私人部門的參與。不少國家（如拉美、北美國家、歐洲國家等）以不同的形式把給水工業推向了市場，特別是八十年代，英國水工業進行了迄今為止最徹底的市場化改革，引起了世界范圍內的震動和爭論^[5]。其間伴隨著法國給水企業咄咄逼人的全球戰略的推行以及冷戰的結束，給水工業的企業化、市場化和全球化已成為當今國際上的主導趨勢。
　　不同于傳統的公益性或福利性的給水事業，給水工業企業化的基本原則是把企業從政府的附屬機構向獨立的市場主體轉化。傳統的給水事業作為政府的附屬物，缺乏獨立的經營自由權、缺乏有效的機制來約束和激勵企業提高經營效率、擴大生產能力，因而難以調和日益增長的用水需求和逐漸緊張的供水條件之間的矛盾。與公益性給水形式相比，水工業企業化對給水企業來說能更好地使用資金、革新技術、降低成本；對消費者來說，因為強調了給水的商品屬性，能刺激用水效率的提高，促進節約用水。
　　給水工業的企業化符合其經濟屬性的確切定位，因為從某種意義上說，給水工業的本質是一個社會生產行業：取水是對自然物質資源"水"的采掘工業活動，給水處理是對原料“水”"的加工工業活動，而輸水和配水等給水服務則是對凈化處理后的產品水所進行的銷售和分配。所以，將傳統的市政給水轉向企業化給水在理論和實踐上都顯示了一定的生命力。
　　必須看到，給水工業企業化的一個重要結果就是給水市場的逐漸國際化。事實上，法國企業闖入英、美的給水市場正是促成這些國家給水工業市場化改制的重要原因之一^[5]。這種發展趨勢對我國的給水工業來說是一個嚴峻的挑戰。我國的給水市場潛力巨大，雖然1995年我國城市自來水普及率就達到了90.7%，但是普遍供水不足，全國一半以上的城市不同程度地缺水，其中108座城市嚴重缺水，缺水總量達到1600萬m3/d^[16]。而另一方面，我國的給水企業發展落后，規模不足，技術水平低，缺乏國際競爭力。一旦水工業市場受經濟全球化的影響被迫放開，即使是很小程度地放開，都有可能對我國的給水工業造成嚴重地沖擊。因此必須對給水工業的發展進行深層次的探討，研究其發展的內在機制，從而為提高我國給水工業的競爭力提供直接的、正確的理論依據。
　　另外，還必須看到，給水工業的市場化削弱了其公益性，給水企業有可能在利潤最大化的驅動下，利用其市場壟斷地位牟取不正當利益，如降低服務質量、拒絕向邊遠住宅區供水、制定壟斷價格等，從而損害社會整體福利。給水工業的市場化在減少政府部門一些不必要行為的同時，也增加了很多新的職責，對其管理能力提出了新的、更高的要求。因此，分析研究市場化過程中的政府管理體系也就成為給水工業改制的重要內容之一，需要進一步專門研究探討。

6 結論

　　根據可持續發展的基本原則，本文提出了衡量給水工業可持續發展的三項基本標準：
　?。?）社會效益，包括可持續地開采水資源和逐步提高社會生產生活用水效率；
　　（2）消費者利益得到保障，即消費者的基本用水需求得到最大程度的滿足；
　?。?）給水企業經濟自立，能夠根據市場需求調整水質水量、提高服務質量。
　　對給水工業特性的分析表明，偏重給水工業的公益性而忽視其商品性是造成給水工業發展艱難的根源，必須把給水工業的商品性提高到應有重要地位。這種觀念轉變的結果就是給水工業的市場化趨勢。給水工業商品性和公益性的相互競爭，直接影響到市場化的程度，也制約著給水工業可持續發展三項標準的實現。必須研究不同市場化程度對給水工業本身及經濟、社會發展的影響，研究在不同程度的市場化情況下，政府應該采取什么有效措施保證給水工業的可持續發展。

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作者簡介：

王燦，清華大學環境科學與工程系博士研究生，研究方向為環境產業、環境系統分析
陳吉寧，博士，清華大學環境科學與工程系系主任，教授，博士生導師
陳呂軍，博士，清華大學環境科學與工程系副教授