王金南，王 東，李云生，王 晨

（中國環境規劃院）

　　摘 要：國家已經制定和實施了兩個五年期的重點流域水污染防治規劃，即“九五”和“十五”重點流域水污染防治規劃。“十一五”重點流域包括海河、淮河、遼河、黃河中上游、三峽庫區及其上游、太湖、巢湖、滇池以及松花江流域。目前，國家環保總局和有關部門已經完成重點流域“十一五”水污染防治規劃制定工作。水污染防治規劃《重點流域水污染防治“十一五”規劃》是一個戰略性的規劃。該規劃分析了目前重點流域水環境質量和水污染物排放現狀，結合“十五”重點流域水污染防治和國家“十一五”社會經濟發展戰略目標，提出了重點流域水污染防治“十一五”規劃目標和指標，確定了“十一五”重點流域水污染防治4項重點任務，估算了重點流域水污染防治投資需求，提出了相應的保障措施和配套政策。

　　關鍵詞：重點流域  水污染防治  “十一五”  戰略規劃

　　1  重點流域社會經濟與環境現狀

　　水資源受到嚴重污染，水體使用功能下降甚至喪失，不僅加劇了我國北方地區和城市的缺水問題，還使南方相對多水的地區和城市形成了“水質型”缺水。水污染已成為我國面臨的最主要的水環境問題之一。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，2010年全國GDP將比2005年增加43%以上，若不能實現以環境保護優化經濟發展，流域廢水排放量和COD排放量將增加約25%以上，各流域大部分水域已無剩余COD容量，如不采取強力措施保護環境，水域環境面臨繼續惡化的威脅；黃河、淮河等流域經濟發展低于全國平均水平，水污染治理資金籌措困難；群眾環境意識日益提高與環境質量短期內難以根本改善的矛盾日益尖銳；海河、遼河、淮河等流域稀釋水量匱乏；“三湖”流域存在典型的湖泊水體富營養化特征；部分流域存在特殊的水質要求，給治污工作帶來更大的難度。總之，我國正處在建立以環境保護優化經濟發展的關鍵時期，重點流域的水污染治理均面臨著轉變理念、創新機制、還清舊賬、防治新污染產生的嚴峻挑戰。《重點流域水污染防治“十一五”規劃》（以下簡稱規劃）編制工作在此背景下啟動。

表1   重點流域社會經濟概況

　　注：南水北調東線規劃包含在淮河、海河等流域內。

　　規劃范圍包括淮河、海河、遼河、松花江、黃河中上游、三峽庫區及其上游、太湖、巢湖、滇池、南水北調東線、南水北調中線水源地11個流域，涉及23個省、市、自治區。表1是重點流域的概況。由表1可知，重點流域總面積約275萬平方公里，水資源總量8128.7億m³，總人口約7.88億，GDP約9.6萬億元。重點流域水污染得到有效控制，全國的水環境質量將得到明顯改善。

　　2005年，重點流域377個國控斷面中，62個斷面水質好于Ⅲ類，占16.4%；92個斷面達Ⅳ類，占24.4%；59個斷面為Ⅴ類，占15.6%；164個斷面劣Ⅴ類，占43.5%。

　　淮河流域屬中度污染，“十五”期間水質呈改善趨勢，2005年劣Ⅴ類斷面比例比2000年減少了26個百分點；海河流域屬于重度污染，“十五”期間，水質總體呈改善趨勢，2005年劣Ⅴ類水質斷面比例比2000年減少了10個百分點；遼河流域屬重度污染，“十五”期間，流域水質總體無明顯變化，2005年劣Ⅴ類水質斷面比例比2000年減少了5個百分點；松花江流域輕度污染，入黑龍江水質不能穩定達到Ⅲ類；黃河中上游流域屬中度污染，黃河干流61%的斷面達不到III類水質要求，蘭州、白銀、銀川、石嘴山、烏海、包頭、鄭州等城市的飲用水安全受到威脅，渭河、汾河等支流污染嚴重，水質劣于Ⅴ類；三峽庫區和上游區水質在保持穩定的前提下有所好轉，但庫區部分支流的局部水域富營養化加劇并發生水華，影響區水質有所惡化；太湖湖體處于中度富營養狀態，“十五”期間，水質總體保持穩定，主要污染指標由總磷轉為氨氮、總氮；巢湖湖體處于中度富營養狀態，其中西半湖處于中度富營養化狀態，東半湖處于輕度富營養化狀態；滇池草海處于重度富營養狀態，外海湖體處于中度富營養狀態；南水北調東線水質有所改善，但南四湖等主要輸水沿線水質不能穩定達到Ⅲ類。南水北調中線水源地丹江口水庫水質良好，水質保持Ⅱ類。

　　2  重點流域水污染防治“十一五”規劃的目標和指標

　　2.1  規劃目標

　　根據“十一五”重點流域水污染防治規劃，總體目標初步定為：到2010年，重點流域率先建立以水環境保護優化經濟增長的發展模式，重點保護流域集中式飲用水源地水質，跨省界斷面水環境質量明顯改善，工業企業實現全面穩定達標排放，流域水環境監管、水污染預警和應急處置能力顯著增強。

　　2.2  規劃指標

　　在“十一五”重點流域水污染防治規劃完成之后，要達到以下水質指標：淮河流域淮河干流基本達到III類；海河干流入海達到V類；遼河、大遼河入海水質達到V類；松花江入黑龍江水質達到III類；黃河干流水質基本達到III類；渭河、汾河入黃河水質基本達到V類；三峽庫區水質達到II類；太湖湖體水質保持穩定；滇池草海水質明顯改善，外海水質保持穩定；巢湖湖體水質有所改善。表2是部分重點流域COD總量的控制目標，由表2可知，到2010年，重點流域COD排放量控制在628.1萬噸，比2005年削減11.8%。新增城鎮污水處理規模接近3000萬噸/日，三峽庫區及其上游、淮河流域、太湖流域城市污水處理率不低于80%，其他流域城市污水處理率不低于70%。

表2  重點流域COD總量控制目標

　　2.3  重點流域水污染防治“十一五”規劃的思路創新

　　我國重點流域“九五”、“十五”水污染防治規劃，建立了“質量、總量、項目、投資”四位一體的治污體系，從流域水環境質量出發，推算水污染物總量控制指標，估算水污染治理項目和治理投資。但由于水環境質量目標制定偏高，對水污染治理的長期性、復雜性和艱巨性估計不足，對各級政府的資金籌措能力缺乏客觀分析，以及各級政府對水污染治理工作的重視程度不夠等原因，造成規劃目標沒有實現。

　　重點流域“十一五”規劃的技術路線為：以水環境質量改善為目標，分析流域水環境容量，核實現狀排污量數據，預測規劃目標年排污增量，論證達到水質目標所需的社會經濟成本，依據流域的發展水平和技術經濟可達性，提出階段性水質改善目標，合理確定“十一五”期間可實現的污染治理任務。

　　明晰的規劃定位。水污染防治工作是一項綜合的系統工程，水污染防治規劃作為本項工作的指導性文件同樣具有系統性。就流域級規劃而言，具有承上啟下的作用。對上，需要貫徹落實國務院的政策方針，并與國家環境保護規劃銜接；對下，需要指導各省編制本轄區的規劃和實施計劃。因此，流域規劃既不能過細而影響地方主觀能動性的發揮，也不能過于泛泛而難以操作。本《規劃》提出規劃到省、任務到省、目標到省、項目到省、責任到省的原則，明確地方政府對當地水環境質量負責，是水污染治理的責任主體，中央政府僅對飲用水水源地和跨省界斷面水質進行重點監控，僅對水污染防治工作提出宏觀要求。

　　有限的總量目標和水質目標。目標分兩部分設定，一為基于水環境功能區劃和水環境容量測算的水質目標和水污染物總量控制目標，此為遠期目標，對大多數污染嚴重的水體和區域，需要較長時間才能完成；二為基于區域經濟發展水平和自身環境需求確定的5年內的水污染物削減目標和重點河流（重要水體）的水質改善目標，此為有限目標，力爭在“十一五”期間完成。“十一五”規劃中，以城鎮集中式飲用水源地、跨省界水體及城市重點河流為保護對象，根據水環境功能區劃定的水域使用功能、近年來水體水質的變化趨勢以及當地的經濟發展水平合理確定水環境質量改善目標。

　　污染物總量控制目標有包括允許排放量與削減量兩項，在合理確定流域總量基數的基礎上，制定總量目標仍然是必要的：一方面銜接現有管理政策，一方面能對區域水污染狀況進行總體評價。分析確定流域總量削減目標更具操作性，因為這與治理設施的建設緊密聯系，更有利于監督與考核。水質目標包括集中飲用水源保護目標、省界水質目標、城市重點河段水質目標。“十一五”的水質與總量目標，在重要水體水質改善的前提下，突出目標的合理性和可達性。

　　注重規劃的實施評估。規劃明確要求“十一五”期間必須建立并實施規劃評估制度。要求重點流域各級政府建立與總量控制相適應的統計、考核體系，每年對流域水污染治理項目進展、水質情況、排污總量和環境管理等情況進行分析和評估。對配套資金不到位或收費政策不落實的地方和項目，暫停項目審批、暫停撥付國債資金。2008年開展規劃實施的中期評估，對規劃目標的可達性、規劃任務的合理性以及規劃實施情況進行分析，根據治理項目進展與水質變化趨勢，提出規劃調整方案。2010年對規劃執行情況進行期終評估與考核。對未能完成規劃任務、未達到規劃目標的地區，追究行政首長責任。

　　3  針對現存問題的規劃任務

　　3.1  優先保護飲用水水源地水質

　　全面開展城鎮集中式飲用水水源地核查，依法劃定飲用水水源地保護區。嚴格劃定一級、二級保護區邊界，并設置明確的界限標志。逐步開展村鎮集中式飲用水水源地保護區劃定工作，加強農村飲用水水源地污染防治的監管。供水量1萬噸/日以上的飲用水水源地保護區劃定方案要報省級政府批準實施。

　　健全飲用水水源水環境監控制度，定期發布飲用水水源地水質監測信息。在加強常規水環境監測的基礎上，集中式飲用水水源地每年至少進行一次水質全指標監測分析，并及時公布水源地水質狀況，確保社會及時得到飲用水水源質量信息，促進公眾參與并接受公眾監督。

　　建立健全飲用水水源污染應急預警制度。受上游污染、降雨徑流、農田退水等因素影響較大飲用水源，要建立相應的污染預警制度，形成飲用水源的污染來源預警、水質安全預警和水廠處理預警三位一體的飲用水源安全預警體系。

　　3.2  突出城鎮污水處理廠的監管

　　全國城鎮污水處理率要明顯提高。到2010年，重點流域城鎮污水處理率必須達到65%以上。全國城鎮要大力進行城鎮污水管網建設。大力推進雨污分流管網系統改造，不斷提高城鎮污水收集的能力和效率。

　　全國污水處理項目建成后必須保證正常運行。“十一五”期間，投產當年污水處理廠實際處理量不得低于設計能力的60%，投產三年以上污水處理廠污水處理量不得低于設計能力的75%。

　　全面規范污水處理廠的排污監管。到“十一五”末，污水處理廠的排污量預計將占排污總量的1/3，污水處理廠的排污行為的監督與管理極其重要。“十一五”期間，城鎮污水處理廠應全部實現在線監測，建立國家、各省（自治區、直轄市）分級管理的城鎮污水處理廠監控網絡系統，實現全國污水處理廠排污的實時、動態、全面的監督與管理。

　　3.3  嚴格控制工業污染物排放增長

　　大力推進產業結構戰略性調整。將水環境容量資源放到與水、土地等戰略資源同等地位的高度，重新評估支撐流域、區域產業持續發展的能力。鼓勵循環經濟產業發展，促進企業開展清潔生產。清潔生產應作為政府鼓勵企業發展的一個必備條件。應對循環經濟產業、清潔生產企業、環境友好產品給予財政、稅收等多方的政策扶持與鼓勵，對環境不友好的產業產品應用提高稅收標準、減少補貼等方式進行懲罰，鼓勵建立循環經濟產業園區，提升企業開展清潔生產的動力，促進環境友好產品的生產與銷售。工業企業要實現全面穩定達標。到2000年，我國工業企業基本實現達標排放。“十五”以來，工業企業達標排放的水平仍然停留在主要污染物指標不穩定的達標排放水平，工業污染仍然是造成我國水環境污染的主導因素。“十一五”期間，應以全面穩定達標為目標，重新確立我國工業污染防治的戰略，協調與理順我國有關工業污染防治的法規、標準和政策，加強監督執法，切實加強工業企業的排污行為管理。

　　3.4  強化分區保護戰略，防治區域污染

　　落實國家優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的空間功能布局，確定不同地區的發展方向和功能定位，從區域布局上統籌協調流域經濟發展和水環境保護工作。

　　將水資源量充沛、水環境質量較好且有剩余水環境容量的區域劃分為優化或重點開發區，要依據水環境容量合理確定城鎮規模，優化產業結構，實行嚴格的建設項目環境準入制度，加快產業和產品升級換代，率先實現總量削減，改善城市水環境質量。

　　流域干支流源頭、水源涵養區域和集中式水源地保護區等禁止開發或限制開發區域重點做好水源涵養、水土保持、自然資源保護等工作，實施水源涵養林保育和水土保持相結合的綜合治理工程，嚴格控制在飲用水水源地等環境敏感區域發展畜禽養殖和水產養殖等活動。

　　農業活動發達的地區要大力發展節水農業，治理面源污染。合理控制化肥施用量，禁用高毒和高殘留農藥，逐步降低農田退水對水體的污染。推廣生態農業示范區和綠色食品、有機食品基地建設。加強流域畜禽養殖污染控制，推廣畜禽養殖業糞便綜合利用和處理技術，開展畜禽漁業養殖污染、面源污染的綜合防治示范。

　　4  治理工程與資金需求

　　4.1  重點治理工程

　　根據重點流域水環境問題以及“十一五”期間規劃任務，確定三類重點治理工程，分別為工業污染治理工程、城鎮污水處理工程和區域污染防治工程。

　　工業污染治理工程，以企業實現全面穩定達標排放為前提，結合水環境功能要求，通過區域工業結構調整，企業清潔生產、工藝改造和深度處理等措施，降低企業污染物排放強度，提高企業水污染治理水平。

　　城鎮污水處理工程，統籌考慮水環境治理需求和污水處理廠建設所需的客觀條件，合理確定污水處理廠規模和布局，并在缺水地區提出再生水回用要求，在三峽庫區等敏感水域提出污泥處置要求。

　　區域污染防治工程主要包括集中式地表水飲用水源地的污染控制、規模化畜禽養殖污染治理試點示范和城市重點水體的污染綜合治理等3方面內容（三峽庫區還包括垃圾處理場建設、庫區漂浮物清理和庫底垃圾清理等內容），是城鎮居民飲水安全的重要保障，是對農業面源污染治理的有益探索，也是提高城市水環境質量的重要舉措。

　　根據各省、市、自治區項目前期準備情況以及治理工程對污染物的削減作用和對水體水質的貢獻，篩選出規劃重點治理工程，匯總其投資為2565億元，詳見表3。

表3   重點流域“十一五”治理項目投資匯總

　　4.2  資金需求預測

　　需要指出的是，規劃的重點治理工程投資不是實現重點流域總量控制目標和水質目標所需資金的全部。第一，規劃中確定的治理工程僅為重點工程，還有大量非重點治理項目需要各級政府督促實施；第二，就主要水污染物減排而言，除了工程減排之外，還包括結構調整減排和管理減排；第三，除了建設投資外，治理工程的正常運行和維護所需的費用也應有所考慮。初步測算重點流域“十一五”期間水污染治理資金總需求為4000－4500億元。

　　5  結論和建議

　　重點流域水污染防治正處在積極償還歷史舊賬，努力不欠新賬的關鍵階段，全面解決水環境問題需要相當長的時間。“十一五”期間是治理重點流域水污染的關鍵時期，任務尤其艱巨。要求各級政府和各部門密切配合，明確責任分工，多方籌集資金，落實治污項目。通過加強環境監管，有效約束各類排污行為，并鼓勵公眾參與，形成廣泛的監督機制。只有全社會形成合力，才能有效控制污染，遏制水體水質惡化趨勢，并在重點水域實現水質改善。

　　1、《中國環境統計年報》（2005），中國環境科學出版社

　　2、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》

　　3、《中國水環境狀況公報》（2005），國家環境保護總局

　　4、《國家環境保護“十一五”規劃》

　　5、《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》

　　6、《國家“十一五”環境保護規劃戰略研究報告》

　　7、《全國“十一五”城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》