楊汝均

　　前言

　　江澤民同志在中國共產黨第十六次代表大會上所作的《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義新局面》的報告中，提出全面建設小康社會目標，其中要求“可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率明顯提高。促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。”城市污水處理設施建設是實現這一目標要求的一個重要方面。為建設好城市污水處理設施，按照我國現行法規，做好建設項目的前期工作對科學決策、避免和減少決策失誤、保證工程質量、發揮工程效益具有極其重要的作用。

　　2002年9月10日以計投資[2002]1591號文印發的國家計委、建設部和國家環保總局關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見中提出：為解決城市環境保護問題，“十五”期間，要將環境保護作為經濟結構調整的重要方面，使其成為擴大內需的投資重點。該意見還指出：推進城市污水、垃圾處理產業化的方向是，改革價格機制和管理體制，鼓勵各類所有制經濟積極參與投資和經營，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的投融資及運營管理體制，實現投資多元化、運營主體企業化、運營管理市場化，形成開放式、競爭性的建設運營格局。因此，為推進城市污水處理產業化進程也需要積極認真開展建設項目的前期工作，做好項目儲備。

　　本人在中國國際工程咨詢公司工作期間，曾從事項目前期評估工作。以下正文內容是從自己做過的許多城市污水處理建設項目前期評估工作中得到的一些認識，完全是個人意見，提出來供大家參考，有不當之處請大家指正。

　　一、城市污水處理設施建設前期工作的主要內容及需注意的問題

　　1、我國目前城市基礎設施建設項目前期工作的主要內容

　　按照我國目前的建設項目審批程序，城市基礎設施項目的前期工作應主要包括兩個階段：編寫項目建議書或進行預（初步）可行性研究階段，可行性研究階段和編制招標文件（初步設計、設備采購、工程施工招標等）階段。每個階段的成果均需報送有關主管部門審批。以下分別敘述本人對各階段主要工作內容的理解：

　　（1）編寫項目建議書或進行預（初步）可行性研究階段。在該階段，主要根據城市經濟發展的近、遠期規劃、城市總體規劃和相關專項規劃、在充分調查現狀和目前存在問題的基礎上，根據需要和可能，提出需要進行可行性研究的基礎設施建設項目。在該階段中應進行深入調查研究，盡可能掌握具體詳盡的歷史和現狀數據；對于存在的問題，要在事實和數據的基礎上進行分析，找出問題發生的原因和可能解決的途徑；在城市總體規劃和相關專項規劃的框架內，在對建設地點進行踏勘和初步方案比較的基礎上提出需要的建設項目工程內容；最后對提出的建設項目進行投資估算、提出融資（資金籌措）設想方案、初步經濟評價，并完成項目建議書或預（初步）可行性研究報告。項目建議書或預（初步）可行性研究報告中重點是論述項目建設的必要性、初步方案比較和擬建設的工程內容、投資估算、融資設想和初步經濟評價結果。

　　（2）可行性研究和編制招標文件（初步設計招標、設備采購招標、工程施工招標等招標文件的編制）階段。城市基礎設施可行性研究的任務是：根據城市經濟發展規劃、城市總體規劃和相關專項規劃論證已批準的項目建議書所提出的建設項目在技術、工程和經濟上是否合理可行；其中最重要的部分是通過多方案技術經濟比較，進行全面分析和論證，對所建議的建設項目是否可行作出具體評價。該階段的最終成果——可行性研究報告將作為是否建設項目建議書所提出的擬建工程的主要決策依據。可行性研究的結果可以是肯定的也可以是否定的，如果結果是肯定的，則在可行性研究報告經過評估和得到批準后，可以作為進行初步設計和編制招標文件的依據。城市基礎設施建設項目的可行性研究應該遵循我國相關法律、法規的規定，并符合行業主管部門有關可行性研究的要求；還可參考2002年3月由中國電力出版社出版發行的《投資項目可行性研究指南（試用版）》。

　　根據《中華人民共和國招標投標法》第三條的規定，城市基礎設施建設項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標。2001年6月國家計委第9號令發布了《建設項目可行性研究報告增加招標內容以及核準招標事項暫行規定》。該規定要求對依法必須進行招標的各類工程建設項目，在可行性研究報告中增加招標內容（包括具體招標范圍、擬采用的組織形式和招標方式、其它有關內容等，詳見文件），并需將增加的招標內容作為可行性研究報告附件一同報送審批。審批部門在批準項目可行性研究報告時將對可行性研究報告所附招標內容提出核準或不予核準的意見。建設單位必須遵循核準的招標范圍、招標組織形式和招標方式開展招標活動。

　　招標人在項目可行性研究報告得到批準和招標內容被核準后，一般應在發布招標公告或發出招標邀請書前，根據項目特點和要求以及核準的招標內容編制招標文件。

　　2、關于污水處理設施建設項目建議書編寫或預（初步）可行性研究需注意的問題

　　項目建議書或預（初步）可行性研究報告編制和審批階段一般稱其為立項階段。該階段工作的主要目的是為決策部門提供足以能下決心進行項目可行性研究的報告。對于城市污水處理設施建設項目，本人認為在立項階段（項目建議書或預可行性研究報告）主要應回答以下問題：（1）為什么要建設所提出的項目，項目目標是什么（如為實施各相關規劃要求，為提高城市污水處理率、改善城市水環境和被城市污水污染的水體水質等等）？（2）項目的建設規模多大（如擬建污水處理廠的日處理能力等）？（3）擬建工程方案和主要內容是什么（如擬建污水收集系統總體方案、需建設多少污水截流管和污水干管、建幾個污水處理廠，各采用什么處理工藝等等）？（4）擬建項目需要多少資金（投資估算）以及資金如何籌集（初步融資方案）？是否值得建設該項目，即項目的效益是什么（經濟評價、社會評價等）？

　　要回答前述四個問題，本人認為主要應注意的問題有：

　　必須充分收集項目建設的依據。這些依據主要有：

　　——相關法規和標準，主要是水環境保護和水污染控制相關的國家和地方法規和標準。

    ——流域、區域環境保護規劃，主要是水體（地表和地下水體）環境保護規劃；城市總體規劃，及其相關專項規劃（城市水資源綜合利用規劃、水利規劃、給水規劃、排水規劃、水環境保護規劃、城市污水治理實施規劃等等）。

    ——相關設計規范和標準，主要是與水環境治理、給水排水工程等設計有關的規范和標準。

    ——與排水管道、有關污水處理設施建設的投資估算編制規定、估算指標、有關融資的法規、經濟評價和社會評價等的評價方法等等。

    （2）必須對現狀和目前存在的主要問題有深刻認識，主要有：

    ——城市給水現狀和問題（包括水源，供水設施分布、數量和能力，各類用水的實際用水量情況，節水現狀，用水發展趨勢等現狀和問題）。

    ——城市排水現狀和問題（包括城市排水系統現狀，雨、污水收集和排放現狀，各類污水實際排放量、污水水質、管理和治理現狀、現有污水處理設施的設計規模和實際運行情況等現狀和問題）。

    ——城市環境現狀和問題（包括地表和地下水體污染現狀和已采取的污染治理措施等的現狀和問題）。

    ——由于城市污水處理設施不足，對城市社會經濟可持續發展帶來的問題（如對投資環境的影響、對居民生活和身體健康的影響、對下游地區的影響等等）。

    （3）城市污水治理是一項復雜的系統工程，必須在對現狀有透徹了解和分析的基礎上，按照統一規劃、分階段實施的原則進行建設；特別要注意認真貫徹由建設部、國家環保總局和科技部2002年5月下發的《城市污水處理及污染防治技術政策》；從可能達到的建設條件出發，分析提出近期必須盡快解決的問題；在此基礎上通過近、遠期目標的相關分析，提出本項目建設目標。需注意的主要問題有：

    ——按照各相關規劃要求，做到規劃先行，合理確定污水處理設施的布局，并優先安排城市污水收集系統的建設。

    ——污水處理設施的建設必須與污水收集系統可能實現的收集污水總量相協調，避免過分超前建設污水處理設施。

　　（4）應以《城市污水處理及污染防治技術政策》“2.5、城市污水處理設施建設，應按照遠期規劃確定最終規模，以現狀水量為主要依據確定近期建設規模。”為原則確定城市污水處理設施的建設規模；污水收集系統宜按遠期污水量進行設計。在確定建設規模時應注意：

　　——從現狀和發展趨勢出發，對規劃數據進行適當調整。改革開放以來，由于我國社會經濟的飛速發展，各個城鎮編制各項規劃需要不斷修訂。然而，規劃的修訂需要一定的時間間隔，規劃跟不上發展變化是普遍存在的現象。因此，在論證項目建設規模時，必須從實際出發，實事求是對某些規劃指標進行調整。在我們評估過的項目中普遍性問題是建議的污水處理設施建設規模偏大，值得引起注意。

　　——城市污水收集系統的建設規模，應該與現有街坊、小區內污水收集系統相協調。必須注意截流干管和污水收集干管的合理分期建設安排，以避免截流干管和污水干管的長期低負荷運行，在污水干管設計中一定要校核近期污水管內流速。

　　（5）在《城市污水處理及污染防治技術政策》中專門有一節“4.1工藝選擇準則”， 提出了城市污水處理工藝選擇需遵循的基本準則。需要強調注意的問題有：

　　——搞清進入污水處理廠的原污水水質和處理目標要求、估計污泥產量和性狀是選擇好處理工藝（包括污水處理工藝、污泥處理和處置工藝等）的基礎條件。

　　——污水處理工藝選擇應在搞清水質工作的基礎上，從當地實際出發（自然條件和其它建設條件、經濟條件、運行管理經驗等等），經過初步技術經濟比選，選擇經濟適用工藝。要特別注意所選擇的工藝應便于維護維修和管理、能夠長期安全可靠運行、達到排放標準要求，不要盲目追求“先進”。

    （6）投資估算要按照工程需要、依據相關規定和估算指標、實事求是、打足并適當留有余地；同時，不要為了爭取資金等原因高估冒算。為了在可行性研究階段能較順利地落實融資方案（資金籌措方案），在立項階段就需要對各種可能的融資方案進行初步分析，在此基礎上提出供下階段研究的融資方案。在研究融資方案時需注意各類資金來源的可得性、供應是否充足、融資成本是否比較低。對于城市污水處理設施，需更多地注意當地實施污水處理產業化的進展情況，特別要關注體制改革進程、現行污水處理費征收標準是否合理（如尚不合理，是否可在近期得到改善）、污水處理收費制度是否建立和能否有效運作、以及是否具備采取BOT方式、政府授權合資建設方式等投資方式的條件等。

　　（7）根據2002年9月國家計委、建設部合國家環保總局聯合想法的《國家計委、建設部、國家環保總局關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》，推進城市污水處理產業化的方向是：改革價格機制和管理體制，鼓勵各類所有制經濟積極參與投資和經營，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的投融資及運營管理體制，實現投資多元化、運營主體企業化、運營管理市場化，形成開放式、競爭性的建設運營管理格局。因此，需要在立項階段就做好初步的財務評價。

　　3、關于污水處理設施建設項目可行性研究需注意的問題

　　在項目建議書或預可行性報告得到批準后，即可根據批復意見開展項目的可行性研究。可行性研究的成果——可行性研究報告是投資者進行項目最終決策的重要依據。在可行性研究階段需要深入論證必要性、規模、擬建工程內容和方案，實事求是做好投資估算，通過深入比較推薦融資方案，對于項目建設作出全面的社會、經濟評價，對項目建議書提出的建設項目是否可行做出評價。對于城市污水處理設施需注意的主要問題和在立項階段是基本一致的，一致之處在此不再重復，以下就在可行性研究階段需要特別注意的一些問題進行討論：

    （1）為保證可行性研究的質量，需要占有充分、可靠的信息和數據。特別是一些基礎數據，如城市經濟社會發展數據、城市給水數據（供水量、實際用水量）、城市排水數據（已有排水管道數據、現狀已收集的污水量、城市污水水質）、城市水環境數據（有關水系水文數據、水質數據，受城市污水污染的水體水質數據和評價等等）、氣象數據、建設場地的工程地質和水文地質條件及其具體數據等等。

    （2）可行性研究要根據最新的情況和數據對項目建設必要性進行深入論證。由于近年來我國各地城市經濟迅速發展，城市基礎設施建設也呈快速增長，從開始研究立項到立項得到批準的時段內可能出現很多新情況，因此可行性研究階段必須再次對項目建設必要性進行深入論證。

    （3）出于與上述相同的理由，可行性研究階段必須用多種預測方法預測核定近、遠期污水量，并在預測的基礎上從實際出發認定項目建設的規模。在該階段還應根據最新的實測數據確定進入污水處理廠的原污水水質，根據環保要求確定出水水質標準。

    （4）推薦的城市污水治理總體系統方案、污水收集系統方案，污水處理系統（包括污泥處理和處置）方案，必須是經過兩個以上方案技術經濟比較后的較優方案。項目中的每一分項工程內容也需在多方案技術經濟比較的基礎上提出推薦方案（如收集系統中各污水收集干管、截流干管的線路走向、管材選用等；處理系統中的廠址選擇、處理工藝選擇、各構筑物類型選擇、廠平面布置、工藝流程布置等等）。可行性研究報告中必須描述所有參與比選的方案，以及列出含有數據的比選結果表。對于推薦方案要完成工藝設計，其主要方面的設計深度應達到初步設計深度要求。

    （5）可行性研究報告必須包含編制要求中提出的全部內容。自1983年國家計委頒布《關于建設項目進行可行性研究的試行管理辦法》以來，隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟體制日益完善，國家計委已多次下文提出增加可行性研究報告的內容要求（如1992年提出增列節能篇（章）、2001年國家計委第9號令提出增加招標內容等），同時各業務主管部門也逐步明確了一些行業的編制要求。因此，在進行可行性研究時一定要注意符合新提出的要求。

　　　（6）由于在可行性研究報告獲得批準后即可以開展招標準備工作，因此可行性研究在主要方面需要達到初步設計深度，在該階段應該列出推薦方案的主要設備技術規格，工程量和三材用量等。

　　（7）在可行性研究階段應注意落實與污水處理設施建設相關的建設條件，如交通、供電、供水、供燃氣、供熱、通訊、處理后污水出路、處理后污泥最終處置出路等。

　　（8）可行性研究階段的投資估算必須符合建設部1996年發布的《市政工程科學研究投資估算編制辦法（試行》的要求，按照工程實際需要編制。如果使用貸款（國內商業銀行貸款、國際金融組織貸款、外國政府貸款等），應根據不同的貸款條件計算建設期利息和其它相關費用。

　　（9）可行性研究階段應該在明確項目建設法人組建方案的基礎上，通過比選推薦并落實融資方案。有商業銀行貸款的必須有貸款銀行的意向承諾；有政府籌措的資金的，應該落實資金具體來源；有企業自籌資金的，必須在說明企業近年經營狀況和投資能力的基礎上論證企業自籌資金來源的可操作性。

    （10）財務評價一定要實事求是。在進行財務評價時需要特別注意的是合理估計達產期和正常生產期內的成本和經營收入，要充分重視盈利能力分析、償債能力分析和不確定性分析，以適應推進城市污水處理產業化的要求。

　　二、城市污水處理設施建設前期工作中涉及的一些需協調和研究的問題

　　1、融資方案研究

    融資方案研究一般是在可行性研究投資估算的基礎上，研究擬建項目的資金來源渠道、通過不同融資方案比選，為擬建項目提出融資方案。研究融資方案，首先應明確融資主體，對于城市污水處理設施項目融資主體可以為現有法人如排水或污水處理公司，也可是為建設項目組成的新的項目建設法人。對于城市污水處理設施建設項目目前可考慮的資金來源渠道主要有：政府財政資金，項目法人自有資金，國際金融組織和外國政府貸款和贈款，國內、外銀行貸款，國內、外企業資金等。在融資方案中必須有一定數量的資本金（個人認為，為適應推進產業化的需要，對城市污水處理設施建設項目，資本金宜占總投資的30%以上）。有關融資方案分析可以參考《投資項目可行性研究指南》中的有關章節。

　　2、環境影響評價

    按照我國《建設項目環境保護管理條例》第二章第九條規定“建設單位應當在可行性研究階段報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表；”城市污水處理設施雖然是減少城市污水向受納水體排放污染物的項目，但是由于將過去比較分散排放的城市污水集中到污水處理廠處理后排放，在處理后污水的排放口形成一個排放總量較大的集中排放點；同時由于處理廠運行過程中放出的臭氣、機械設備運行時的噪音、污泥的處理和處置等均可能對環境造成較重大影響；按該條例應該在可行性研究階段報批環境影響報告書。有關環境影響報告書的審批權限問題，應依據該條例中第十一條的規定執行。在可行性研究報告編制階段，建設單位和編制單位應該注意與負責環境影響報告書編制的單位密切配合，將為滿足環境保護要求必須增加的工程設施列入到建設內容中，以保證順利完成環境影響評價工作，并在項目建成后能滿足環保要求。

　　3、建設項目用地預審

    2001年7月我國國土資源部令第7號發布了《建設項目用地預審管理辦法》。該管理辦法第二條指出：本辦法所稱建設項目用地預審，是指在建設項目可行性研究階段，有關人民政府土地行政主管部門依法對建設項目涉及土地利用的事項進行的審查。城市污水處理設施建設項目多數涉及土地利用事項，因此在可行性研究階段必須按照相關法規，主動取得政府土地行政主管部門的指導。按照用地管理預審管理辦法，在可行性研究報告中應包含土地利用章節（具體內容要求見該辦法），同時應按該辦法規定內容提交預審申請。

　　4、其它建設條件

　　有關污水處理廠的廠址選擇、污水收集系統管線路由確定均需符合相關規劃要求，因此在可行性研究階段，應該遵循我國城市規劃法和相關法規的規定取得城市規劃主管部門的預審意見。污水處理廠的排放口位置除應取得城市規劃部門的認可外還需取得主管受納水體的水政主管部門的同意。

　　三、有關城市污水處理項目建設中開展招投標工作目前需注意的問題。

　　1、嚴格遵循《中華人民共和國招標投標法》，以及其它相關法規進行各項招標活動

    有關建設項目的招、投標已經有了《中華人民共和國招標投標法》等許多相應法規，招標文件的編制首先應該符合相關法規的要求，這里特別建議大家認真學習由國家計委政策法規司和國務院法制辦財政金融法制司編著的《中華人民共和國招標投標法釋義》一書。

　　2、招標文件編制時需注意的問題

    《中華人民共和國招標投標法》第十九條和第二十條規定了招標文件編制及其有關內容和要求。城市污水處理設施建設項目的各項招標必須遵循該法第十九條和第二十條的要求。在編制城市污水處理設施的設備采購招標文件時應特別注意遵循第二十條的禁止性規定。我國招標投標法第二十條規定“招標文件不得要求或者標明特定的生產供應者以及含有傾向或者排斥潛在投標人的其他內容。”在編制設備采購招標文件中“技術規格”部分時，必須符合公平競爭的原則，技術規格應采用國內或國際公認、法定標準。在材料選用和基本性能要求方面應提出安全性、免維護或少維護、節能、高效等方面的具體數據要求。當建設項目擬利用國內、外銀行或金融機構貸款時，如果資金提供方有特殊要求，在編制招標文件時需考慮他們的要求。

　　3、投標文件編制時需注意的問題

　　我國招標投標法第二十七條規定了投標文件的編制依據和內容。在這方面投標人需要注意的關鍵之點是應該在認真研究、正確理解招標文件全部內容的基礎上，按照招標文件的要求編制投標文件。投標文件應當對招標文件提出的實質性要求和條件（招標項目的價格、項目的計劃、技術規定、合同主要條款等）作出響應。投標文件必須嚴格按照招標文件填報，不得對招標文件進行修改，不得回避、遺漏必須回答的問題等。

　　4、相關問題討論

　　根據我國招標投標法第十條和第十一條規定，城市污水處理設施建設項目中除列入由省、自治區和直轄市人民政府確定的地方重點項目，以及利用世界銀行、亞洲開發銀行和日本協力銀行等機構貸款的項目必須采用公開招標外，其他城市污水處理設施建設項目可以由招標人根據項目特點，在保證實現“公開、公平、公正”原則、不違反法律規定的前提下，自主決定采用公開招標或邀請招標方式。我國目前需要建設的城市污水處理設施項目多數投資規模相對較小，且沒有被列入地方重點項目，因此各建設階段的招標多數采用邀請招標方式。與公開招標方式相比，邀請招標程序相對較簡單、可縮短招、投標時間、節省費用，但是邀請招標的選擇投標人的范圍局限于招標人所了解范圍內，可能漏掉某些具有競爭力的投標人，而且投標人無論在技術上和中標合同價上選擇余地也相對較小。因此本人認為即使是非重點項目，當項目投資規模足夠大時宜僅可能采用公開招標方式。如果采用邀請招標方式，則應由項目批準部門對其實施監督。無論采用何種招標方式，由于目前我國不少地方的城市污水處理設施建設項目的招標人缺乏招標經驗，宜委托有資質的招標代理機構辦理招標事宜。

主要參考：

關于建設項目進行可行性研究的試行管理辦法，國家計委1983年2月。

投資項目可行性研究指南（試用版），中國電力出版社2002年3月。

關于實行建設項目法人責任制的暫行規定，國家計委1996年4月。

工程建設項目可行性研究報告增加招標內容和核準招標事項暫行規定，國家計委第9號令2001年6月。

 建設項目用地預審管理辦法，國土資源部第7號令2001年7月。

城市污水處理及污染防治政策，建設部、國家環境保護總局、科技部2002年5月。

關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見，國家計委、建設部、國家環境保護總局2002年9月。

建設項目環境保護管理條例，國務院第253號令發布施行，1998年11月。

中華人民共和國招投標法釋義，中國計劃出版社，1999年1月第一版，2001年4月第4次印刷。

市政工程可行性研究投資估算編制辦法（試行），建設部1996年12月。