這正像端午節里吃粽子，總歸要一層層撥開揉碎，才能享受到里面的美味，否則連葉帶餡兒，急吼吼的里外一起下，不噎死才怪。” 筆者用這個比方，希望從頂層俯視特許經營立法的最高目標。從范圍而言，特許經營立法應排除PFI這類政府采購型PPP（沒有直接向用戶建立收費機制的合作項目），但應該包括除了E20環境產業地圖A方陣類企業作為社會資本參與公共服務特許經營的領域，還有B方陣（地方政府所控制的國有公共服務企業）市場化運營通過特許經營機制與地方政府合理劃分界限的范圍。無論A方陣還是B方陣，都需要憑借特許經營制度來與地方政府劃分政企邊界、價格邊界和監管邊界。要解決摸著石頭過河的慣性，啟動我國政府從建設型政府向服務型政府的轉變的遠期目標，保證公共服務的長期健康發展，本次特許經營立法的更高目標不應該僅僅是為廣義的PPP保駕護航，而是構建“公用事業行業市場化改革的頂層制度設計”。

——E20研究院執行院長薛濤

三、特許經營制度對市政公用事業引入社會資本具備強大功效

這兩天微信圈里有一句話，“忘記過去就沒有未來”。特許經營制度與傳統的政府主導模式是一脈相承的，傳統模式中有不少好的做法，好的經驗值得學習和繼承，對傳統模式更不能全面否定，推倒重來，只能通過完善制度，逐步改進，否則就會出亂子，還不如不改。這個制度就是特許經營。特許經營制度無論在引進社會資本還是推動和深化傳統市政公用行業改革都有強大的功效。

首先，還是要從特許經營的法律性質談起。我已經在前面講過，特許經營是一種行政行為，是政府提供公共服務的權力、責任和義務的向企業讓渡，并且通過行政授權的方式進行讓渡。英國水務市場化改革中，政府通過授權書（Instrument of Appointment）將水務服務的責權利讓渡給企業后，在正式場合和文件中，水務企業是“Undertaker”，是供排水服務責任和義務的承擔者。事實上，我國早在2005年出臺的《行政許可法》和后面《行政許可法釋義》中，就已經把特許經營納入行政許可范圍。

所謂行政許可，法律上是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。《行政許可法釋義》中講得就更加清楚了，“在行政許可分類中，有一種分類是比較普遍的，即普通許可和特許。這種分類對認識和理解行政許可的性質是很有益的。對什么是特許，有兩種觀點：一種觀點認為是指對有害于社會或者社會不期待的事項，法律一般予以禁止，在特殊情況下，解除禁止。如排放污染物、制造和持有管制刀具、從事博彩業等。另一種觀點認為特許是指國家賦予私人公營事業經營權的行為。如對私人經營電、煤氣、自來水等公共服務業的許可。其前提是法律禁止這些領域私人經營，國家有獨占的經營權。…對行政許可不同類別的了解，有助于認識行政許可”。“普通許可所獲取的許可對被許可人來說僅僅是一種權利，而特許所取得的許可對被許可人來說，就不僅是一種權利，同時還是一種義務。”“為什么對被許可人來說還是一種義務呢？..因為對這方面事項的行政許可實際是公共權力的轉移，即行政機關代表國家將公共權力轉移給特定的單位或者個人，要求特定單位或者個人代表公共權力去履行職責”。這就是去年最高院在關于特許經營的司法解釋中，將特許經營合同列為行政合同的重要原因。由于我們大多數PPP從業者忙于業務，只喜歡探究融資和PSC如何計算等細枝末節，但是對PPP和特許經營的法律性質這樣的根本性原則性問題視而不見，于是此司法解釋一出，舉目嘩然，反而認為政府用行政權力侵害了市場。

正是這條對行政許可含義的特許經營的解釋，解決了各地“十個和尚向何處去”的重大問題。其實，各地早已將市政公用事業的建設和運營保障服務交給當地國企了，當地國企代替政府承擔公共服務的責任與義務已經幾十年，實際上就是一個當地的“承擔者”，一個責任主體。并且，這些企業代替政府往往具有獨占的壟斷地位和收費權，符合特許經營者的特征，所缺的就是一個法律上的名分和一紙特許經營協議。沒有名分和協議，很多事情都是模糊的，最主要的是政企職責邊界不清，然后政府對企業的監管沒有直接依據、沒有明確規則。

這里會有人問，壟斷不是與市場經濟自由競爭的精神背道而馳嗎？其實，壟斷和競爭一樣，都是市場經濟的重要組成部分，經濟學教科書上都有關于壟斷的篇章。在很多情況下，市政公用事業是需要壟斷的，因為壟斷能形成規模經濟，能將高額的沉淀成本在時間和空間上進行攤銷，單位成本得以大幅度下降，壟斷者才有更大的能力和激勵去提供普遍的無差別的公共服務。一個系統的壟斷者當然比單項的PPP者有更大的風險承擔和資源整合能力。還有人會問，這些國企如何獲得特許經營權？如果直接授予，不是違反25號令嗎？其實一次競爭遠不能確定“綜合能力較強的經營者”，在不規范的市場條件下，競爭反而會導致項目失敗。如果這些企業在當地幾十年里都是平穩運行的，公眾是基本滿意的，那么它們的基本能力和責任心是有目共睹的。效率不高不是通過一次競爭來解決的，而是通過機制來慢慢提高的。我所在的公司，同樣的污水處理廠，同樣一撥人，用BOT和傳統兩種模式進行對比，效率和成本就有差異。這些企業能夠之所以能夠直接獲得特許經營權，還有一道法律依據，那就是《行政許可法》中對提供公眾服務并且直接關系公共利益，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的職業、行業并沒有硬性規定需要通過招標競爭獲得。所以，深水集團、重慶水務和北排都是由政府直接授予特許經營在法理上是站的住腳的。

其次，特許經營是激發廣大市政公用事業的國有企業改革動力的重要途徑。無論是黨的十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定決定》還是《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》都將特許經營深化各地市政公用領域的國資國企改革的主要抓手。所以，在傳統的市政公用行業里全面地建立和完善特許經營制度對深化國企改革，提高公用事業的服務保障能力和品質具有戰略性和基礎性意義。為什么特許經營制度能夠促進國有企業改革？因為建立特許經營制度以后，能夠明確政企邊界、價格邊界和監管邊界。所謂政企邊界，就是政府和特許經營企業的職責和定位，表現為政府和企業的雙邊關系，在特許經營之前，企業會按照政府的要求承擔很多沒有收入來源的公益性保障類任務。特許經營之后，政企邊界明確，即使是承擔公益保障類任務而花出的成本，也是可以在日后啟動談判機制進行慢慢彌補的。價格邊界是公用事業的定價原則和調價程序等確保企業為了維持運行而獲得的回報機制，這里是政府、企業和用戶的三方或多方關系，這不僅要特許經營協議來約定，更是要通過一部特許經營法來規范各方行為。監管邊界就是政府對企業實施那些監管和如何監管，而在特許經營之前，政府對企業的監管也是依據不足的。監管與招標不同，不是一錘子買賣，而是通過長期的制度和機制安排，來督促企業提高效率，提高服務，雖然監管表面上是政企雙方關系，但是在特許經營框架下，還會有公眾參與監督。所以，特許經營才是公用事業領域公共治理的實現手段。也正是有了特許經營，企業作為公用事業領域的齊天大圣，頭上就有了緊箍咒（監管）、手上就有了金箍棒（價格），而他的職責就是保護唐僧，這個唐僧就是公共利益。也正是由于有了特許經營，各路神仙（資本、技術）也會紛紛助力大圣，大圣的本事越大，保護唐僧也就越得力。所以，作為觀音的政府一定要把這個問題搞清楚。否則單靠不清不楚、窩窩囊囊的沙僧，西天取經是走不遠的。

編輯： 李曉佳