導語：PPP推進中，研究、解析、解讀、案例、融資設計等層出不窮，鋪天蓋地，蜂擁而至，一定程度上擾亂了“軍心”，就如吃飯吃到滿漢全席一般，應接不暇，無從下嘴。

“理者，物之固然事之所以然也”，王天義教授的這三篇文章值得學習，明晰理念，考量自我，簡化概念，讓程序保證結果，穩扎穩打，統籌推進，不卑不亢不慫不退的推廣才值得提倡。

中國PPP，請讓理念先行

2014年初，中國官方在BOT/TOT等模式應用了20多年之后才把PPP(Public Private Partnership)概念正式引入國內，可謂姍姍來遲。此后把原意“公私伙伴關系”翻譯成“政府與社會資本合作”，也可謂中國式變通。

兩年來，中國PPP高舉高打，強力推進，高潮迭起。國務院常務會議數次專題研究PPP，主要領導也有專門批示;國務院及有關部門出臺的針對PPP或與PPP有關的規范性行政文件等已超30個;發改委、財政部示范項目庫一增再增，項目數以萬計，投資規模數以幾萬億、十幾萬億計;各種所謂的PPP創新產品、創新機制、創新工具、創新方法，接二連三，層出不窮。

總之，我們在PPP操作層面，表現出了極高的熱情和創新能力，也表現出了太多的小聰明，在技術操作方面我們肯定能為世界PPP做出突出貢獻，但問題是太過熱衷于小聰明往往就會失去發現大智慧的機會和能力。

PPP概念的產生，完全是基于現實的理念創新結果，即變過去由政府和公共部門獨家提供公共產品和服務為通過公私合作機制來提供，以期同時克服市場失靈與政府失靈的“兩失”問題，解決政府缺資金、缺效率的“兩缺”問題，為此我們完全能找到PPP的理論自信。

但是，如果現實理念缺失甚至錯誤，那么再精彩的操作設計也只能是紙上談兵，無濟于事。就像婚姻，如果雙方不能情投意合、志同道合，而是同床異夢、離心離德，那么婚姻協議研定的再具體再嚴謹再完美，也無法保證婚姻的長久與美滿，充其量也只能使婚離得公平一點、順利一些(其實也未必)。所以，中國PPP，需要理念先行。因為中國推廣PPP，缺操作更缺理念，缺操作的規范與方法，更缺理念的提升與固化，操作可以速成，而理念則需要時間與磨煉。

一如PPP立法，我們的確需要國家層面的頂層法律規范，但我們的問題更多的是執法不嚴甚至有法不依，上有政策下有對策，這就是理念出了問題。國外也有不少國家沒有頂層法規設計，但PPP實施得也挺好。

PPP本不應該那么復雜，把簡單問題復雜化，理念不足手段補，只能是事倍功半，于事無補。其實，聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)在2008年提出的PPP善治準則中，針對立法與管制提出的“更少一些、更簡單一些和更好一些”(fewer、simpler and better)的原則，值得我們思考和借鑒。

PPP有哪些核心理念?

我們之所以把PPP翻譯成“政府與社會資本合作”，而舍伙伴關系原意，可能是存在理念和心理障礙。因為，我們有著太深的官本位文化，權力高于一切，權力大于一切。當下，我們一提到政府與企業，也許首先想到的還是官商勾結、權錢交易而不是平等友好、相敬如賓。

在這種情況下，讓我們一下子接受公私伙伴關系或政企伙伴關系這樣的說法和理念，情感和理性上都是有壓力的，甚至根本就不以為然。也許在政府看來，政企合作之說已經很不錯了，夠親近了，硬要說成政企伙伴或公私伙伴關系，則未免有點過了，權力折讓或折損得太多了。另一方面，私人(民營)企業，也不大相信能與政府建立起長期穩定的同甘共苦、同舟共濟的伙伴關系。但必須要明白，權力與資本的握手言和(合)，是PPP的理念追求。這種理念和境界不到位，中國PPP前景就堪憂。

那么，深究之，PPP到底有哪些核心理念?縱觀世界各國PPP界定和實踐，理念是高度一致的。PPP 中之所以用了Partnership(伙伴關系)而沒用Cooperation(合作)等詞匯，不是為了湊三個“P”,而是要清晰表達和明確表示公私合作長期提供公共產品與公共服務所需要建立的特殊關系——伙伴關系。伙伴關系強調的是甘苦與共、風雨同舟，分享陽光、分擔風雨。具體來說，PPP的核心理念包括：平等友好、長期穩定，合理回報、激勵約束，風險分擔、利益分享。

其中，長期穩定的合理回報是PPP最為關鍵的核心理念，其他理念大都由此而生或為此服務。

一方面，PPP企業要把追求長期穩定的合理回報作為企業的價值觀和經營理念加以堅守，要自覺而努力地克服追求企業利潤效益最大化的本能沖動。如果要追求高風險高回報那就不要做PPP，直接面向市場提供私人產品好了，用不著去提供公共產品。所以資本市場過度關注和熱炒PPP業務上市公司或PPP項目，并給出過高的PE評價和期待，是有害的，不要逼著PPP業務公司去掙大錢、掙快錢，而失去了應有的從容和淡定，更不可以降低公共產品和服務質量為代價。

另一方面，政府也要保證守信PPP企業的長期穩定的合理回報，按協議及時付費和適時調價都是政府必須做好的規定動作，為此財政支付能力的測評及預算性強制安排也是需要做好的功課。據悉，國務院有關部門正在研究制定合理回報機制規范性指導文件，很有必要，這有利于政企雙方乃至社會公眾加深對PPP的理解與支持，也使物有所值和財政承受能力測評有了科學量化的基礎。顯然，合理回報不是高回報，因為PPP不是風險投資，自負盈虧和企業效益最大化不是PPP的理念，因為PPP是半市場化的東西;合理回報也不是固定回報，因為實際回報會由于企業實際經營能力和效果不同而有所差異，這就是PPP的激勵相容理念。

談到合理回報，還要提請政府明白，企業合理回報與政府物有所值是不矛盾的，關鍵點是，政府支付給企業的包括其合理盈利在內的收入，應該低于政府單獨運作的成本支出(政府可以不盈利、政府融資成本可能更低)，企業賺了錢，政府省了錢，這就是PPP看似矛盾實則必須的功效。

可用數字來簡單說明：如果政府付費10(企業成本9、利潤1)，政府單干成本為12，則就可以說企業賺了1，政府省了2。談到合理回報，也要提醒企業明白，當企業正常經營回報明顯偏高(不管什么原因)，政府下調回報至合理水平的主張和要求是應該得到充分尊重和積極響應的，否則一味要求政府“抬低不限高”也是理念出了問題。

追求公平與效率的平衡

也許有人會問，公眾利益最大化是不是PPP的核心理念?的確，國內一些城市政府把公眾利益最大化與合理回報、風險分擔、利益分享等一起作為PPP的核心理念和原則加以強調，對此，我們需要審問之、明辨之。

從大道理上講，追求公眾利益最大化是政府的天職，但卻不是私人部門和企業的職責。一些政府相信，只有由自己獨自提供公共產品和服務才能保證公眾利益的最大化，這就是時至今日很多發達國家城市公共設施與公共服務仍由政府“大包大攬”、“單打獨斗”，拒絕私有化，也拒絕PPP化的原因。如瑞士、新加坡等不少國家的供水甚至污水處理等領域都不對私人部門開放，也不接受PPP模式。

公共產品與服務PPP化，既是政府管理社會的機制創新，也是政府面對缺資金、缺效率困境的無奈之舉。如果第一個P(Public，公共部門或政府)能夠單獨高效優質地提供好公共產品或服務，就無需與第二P(Private，私人部門或企業)去搞很復雜的第三個P(Partnership，伙伴關系)了。

我們更愿意說，PPP不是政府追求公共利益最大化的必然結果，而是政府追求公眾利益最大化的必要折扣或最小折扣。通過PPP模式讓私人部門和企業進入公共產品或服務領域，可以說是犧牲一點社會公平以換來更高的企業效率;而確定和限定私人部門和企業的合理回報，也可以說是犧牲一點企業效率以換取更好的社會公平。求得公平與效率的最佳結合點和平衡狀態，是PPP的高難動作、境界追求。

政府講公平，企業講效率。如果在政企PPP合作過程中，政府時常以公眾利益最大化來說事，就有可能傷及企業的合法權益和嚴肅的合作關系，到頭來可能又傷害了公眾的長遠利益，現實PPP實踐中這類事情正在發生。按理說，PPP合作中，企業按協議干好活，并合理獲利就夠了，至于政府對公眾利益的保護和關愛(比如對弱勢群體、困難家庭、婦女兒童等)，則可以作為PPP協議內容讓企業直接提供，但實質上還是政府買單(增加政府補貼等)，因為不能由此降低企業的合理回報。當然，政府完全可以在PPP合作之外去尋找對公眾利益保護與關愛的方法和途徑(比如增加對困難家庭或個人補貼等)。

總之，對政企PPP合作來說，合理回報、風險分擔、利益分享等是需要雙方達成共識并付諸行動的共同核心理念，而公眾利益最大化顯然不是，因為政企對此不可能達成共識。

當然，從更高的層級來說，PPP還需要政企雙方來一點精神層面的軟支撐，這就是合作精神、契約精神與妥協精神。

合作共贏已是時代潮流，合作既是生存能力更是發展能力，對人類、對國家、對政府、對企業、對個人都是如此，PPP是權力與資本的合作而不是對賭，權力不可以任性，資本不可以撒野。契約精神是市場經濟的靈魂，失信違約是PPP的硬傷，而在強勢政府主導情況下，PPP實際上更多的是在考驗第一P的第三個P，即考驗政府的平等意識與契約精神。誠然，現實中企業失信違約事例也時有發生，對此我們必須強調，經商辦企業，“重合同守信譽”從來就不應該是一種榮譽，而是一種基本資格和底線要求。關于妥協，我們不太容易把它往好的積極的層面去理解，其實，翻閱一下人類歷史，正義戰爭會推動社會快速變革，而偉大妥協也會讓歷史快樂前行。

未來中國的PPP政企合作中，如能在合作精神與契約精神基礎上，特別時點與關鍵節點上雙方都做出必要的讓步與妥協，就是伙伴關系的一種真實與美好的體現。大家都說，PPP是一場婚姻而不是一場婚禮，對此請記住，美滿婚姻需要志同道合，美好婚姻往往也是妥協的結果。

作者王天義：清華大學PPP研究中心主任、聯合國歐洲經濟委員會PPP專家委員會委員

(本文首刊于2016年8月8日出版的《財經》雜志)

中國PPP,請量力而行

中國自2014年初開始全面推進PPP模式的應用，至今僅兩年半多，全國PPP項目數已超過1萬個，投資規模達到12萬億元，而幾個PPP大省單省就超過1千個項目和1萬億元的投資規模。如此超短時間的“井噴”，是不是多了點?是不是快了點?

前不久到訪新加坡財政部公共項目管理中心(PPP中心)，交流中得知，新加坡從2004年開始應用PPP模式，迄今全國總共只有13個PPP項目。加拿大高度重視PPP模式的應用，自1991年始用至今25年總共有237個PPP項目，規模約為1000億加幣。澳大利亞也是PPP模式應用成效比較好的國家，過去十年每年PPP項目落地數不超過10個，2015年落地項目9個，金額120億澳元，創歷史新高。英國是世界上最早推行PPP模式的國家，截至2015年，PFI(PPP)項目數為722個，總金額577億英鎊。

由于國情、體量以及發展階段不同，我們不好進行國家間的簡單比對，但如果能力駕馭不了需求，其后果有二：一是項目滿天飛就是落不了地;二是匆忙“硬著陸”，為未來埋下隱患和危機。因此，中國PPP模式的加快推進，迫切需要從政企兩個主體同時加強能力建設，增強能力自信。

從政府方面，以下五大能力的提升至關重要。

一是項目識別能力。PPP模式適用于哪些項目、不適用于哪些項目始終是困擾PPP應用的現實問題。在我看來，純私人產品交給市場，用PPP模式提供私人產品是逆市場化的錯舉;純公益產品交給政府，用PPP模式做純公益產品是逆公益化的誤判;準公共產品交給PPP，特別是投資規模大、技術要求高、管理又復雜的基礎設施、公共產品和服務項目，PPP模式能更好地發揮效能。

二是模式設計能力。PPP有幾十種不同模式，要因地制宜、因事制宜選擇恰當的PPP模式并進行優化設計。

三是伙伴選擇能力。PPP本質上是“私家干了公家的活”，所以PPP中是公選私、政擇企，如何通過公平、公開、公正的競爭方式選擇志同道合的合作伙伴，同時避免低價惡意競爭和“二次經營”的“騙婚”行為，政府必須能力有余。

四是財政支付能力。很多PPP項目是政府付費或財政補貼，新官必須理舊賬，這應是PPP中政府不變的承諾。所以當屆政府要量財力而行，有多少錢就干多少事，給繼任者留下“力所能及”，也留下新的“用武之地”。

五是項目監管能力。PPP項目往往都是涉及民生與公益的公共產品和服務，企業運營期限長達二、三十年甚至有始無終，政府必須實行全生命週期的有效監管，因為政府是社會責任的終極承擔者。

從企業方面，以下三大能力的提升必不可少：

一是投資與融資能力。中國大部分基礎設施類PPP項目投資規模都比較大，而且大部分地方政府都會要求企業進行投資、建設與運營，所以企業必須要有充足的自有資金，同時具有足夠的融資能力和富有競爭力的融資成本。

二是技術與管理能力。企業是市場競爭的主體，但在相對壟斷的PPP項目中也要長年穩定地體現出比政府更高的管理效率和更好的技術創新能力，讓政府“物有所值”和“自嘆不如”的感覺也是長年真實的。

三是定力。一方面，PPP企業二、三十年與政府合作，并在政府監管下向社會提供相對穩定也相對單調甚至簡單重復的公共產品或服務，需要克服“疲倦感”與“乏味感”;另一方面，PPP企業必須克服追求自身利益最大化的本能衝動，把合理回報作為企業始終堅守的經營理念和價值追求。

中國PPP已經駛入快車道，唯有理念到位，規則到位，能力到位，我們才能開得快一點，載得多一些。中國PPP，請量力而行;中國PPP，請提力前行。

作者王天義：清華大學PPP研究中心主任、聯合國歐洲經濟委員會PPP專家委員會委員

本文轉載自公眾號：東方財經雜志(ID：dfcj-bj)

中國PPP，請簡單易行

中國PPP模式應用在規模急速擴張的同時，也呈現出日趨復雜化的走向，表現在立法規制的復雜化，投融資模式的復雜化以及過程管理的復雜化等。這種復雜化至少有三大推手：一是學術界與法律界，因為復雜才是學問;二是咨詢與培訓界，復雜化才能彰顯咨詢與培訓的價值;三是金融界，特別是投資和基金業，往往以復雜化的金融創新之名，行追求無風險高回報之實。

這種復雜化的趨勢，已經對地方政府應用PPP模式產生消極影響。因為地方政府面臨和解決的是實際問題，慣常思路是強調有效性，復雜問題簡單化。PPP模式如果設計得過于復雜會挫傷地方政府的耐心與熱情，其結果要么知難而退，要么另辟蹊徑。近期我接觸的部分城市已有這方面的抱怨和舉動，諸如采取政府購買服務、政府采購等更便捷的方式繞開PPP，需要引起重視。

回望人類發展進步史，其實就是一個不斷追求有效加簡單的過程。僅就我們日常生活中幾乎無法離開的產品如汽車、電腦、手機、家電乃至機器人等，功能越來越復雜，但操作卻越來越簡單，追求“傻瓜”智慧。社會管理領域亦如此，智慧城市、智慧交通、互聯網+等，正在使社會管理日趨有效而簡單。

無論是從經濟學、管理學還是法學，PPP都難以占據“高大上”的頂端學術地位，但這并不損傷它的實用價值。作為政府引入社會資本來解決政府在提供公共產品和服務過程面臨的缺資金、缺效率“兩缺”困境的實用工具，操作也應盡可能在規范基礎上簡單易行。

一是立法規制要簡單一點。設立國家級PPP法規并不是PPP模式應用的必要條件，全球不少PPP模式應用比較好的國家并沒有國家級PPP立法，有的用其它相關法律加以規范，有的只是部門或地區性規制。而且無論是法規還是規制，都不復雜。例如新加坡，沒有國家級PPP立法，只有財政部2004年頒布、2012年修訂的一部《PPP手冊》，總共70多頁，通俗易懂，簡單易行，在此手冊指導下的全國13個PPP項目大都運作正常，效果良好。聯合國歐洲經濟委員會2008年推出的PPP善治手冊，在談到PPP立法和管制原則時就明確提出了“更少一些、更好一些和更簡單一些”(fewer，better and simpler)的倡議。

二是投融資模式要簡單一點。一談到PPP，人們似乎首先想到的是投融資。其實，在不少發達國家很多PPP項目是政府出資、私人部門只負責運營維護，此所謂O&M或DBO模式。而在現階段的中國，針對大部分PPP項目需要社會資本出資且規模適度的現實。我主張的簡單穩妥的投融資主導模式是，由負責運營的企業股權投資，銀行債券融資，投資運營一體化，投資融資兩分離。如果企業沒有足夠的資金實力，還是不碰PPP為好。而目前各種基金特別是私募基金在參入PPP項目時往往設計出越來越復雜的投融資模式，就需要引發關注。我們有理由懷疑，過于復雜的股權債券結構設計，可能在有意掩蓋追求無風險固定高回報的意圖。

三是過程管理要簡單一點。PPP過程管理涉及項目識別、模式選擇、物有所值分析、財政承受能力測評、合作伙伴競擇、調價機制設計、產品服務品質監管等環節，盡管每個環節都有存在的價值和規范的要求，但這個過程如果過于繁瑣復雜，也是PPP價值的折損。規范不等于復雜，簡單不等于無效。

PPP界流行一種說法，PPP是婚姻而不是婚禮。順著婚姻說開去，維持婚姻的美滿不容易，但并不復雜。志同道合，婚姻就成功了一半，再懂得珍惜與妥協，婚姻就成功了另一半。復雜化的婚姻不太可能美滿，復雜化的PPP也不太容易成功。中國PPP，請簡單易行。

作者王天義：清華大學PPP研究中心主任、聯合國歐洲經濟委員會PPP專家委員會委員

本文轉載自公眾號：東方財經雜志(ID：dfcj-bj)

編輯： 趙凡