演變過程

劉經(jīng)理的經(jīng)歷過程，其實就是財政對地方債的一個監(jiān)管不斷強化的過程，中國地方債務管理利用預算法和43號文建立地方債務管理的基本框架，43號文也就是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》。

但是，劉經(jīng)理認為43號文并未被地方政府嚴格執(zhí)行，雷聲大雨點小，出現(xiàn)了各種違規(guī)舉債行為。50號文和87號文，對地方平臺不合規(guī)的融資行為踩了剎車，但也擔心地方政府為了經(jīng)濟增長，再踩油門。

財政部認為一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時有發(fā)生，部分金融機構(gòu)對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作(PPP)項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場秩序，積聚了財政金融風險。

2017年3月，審計署公布了2016年四季度對“三去一降一補”政策落實情況審計結(jié)果。在重大政策落實方面，審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)，有地方政府違規(guī)承諾回購企業(yè)股權，變相新增政府性債務30億元。還有人為調(diào)節(jié)政府性債務結(jié)構(gòu)，將44.16億元以財政資金償還的債務納入政府提供擔保的債務。

2017年年初，地方違規(guī)舉債處理的過程中，核查起源于審計署對2015年地方債務的審計報告，這份報告指出地方政府仍然存在違規(guī)或變相舉債的問題。隨后財政部專員辦對地產(chǎn)債務問題進行核查，核查之后財政部要求地方政府進行整改，財政部再將整改內(nèi)容上報。

2017年1月初，財政部致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等地方政府，要求依法問責部分縣市違法違規(guī)舉債、擔保的行為;同時收到財政部函件的還有商務部和銀監(jiān)會，要依法處理個別企業(yè)和金融機構(gòu)違法違規(guī)行為。財政部要求嚴肅問責，并按照《中華人民共和國預算法》的有關規(guī)定，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理。

財政部對87號文的解讀中認為：一些地區(qū)違反政府采購法和國辦發(fā)〔2013〕96號等文件規(guī)定,以政府購買服務名義變相舉債融資，存在違法違規(guī)擴大政府購買服務范圍、超越管理權限延長購買服務期限等問題，加劇了財政金融風險，不僅與黨中央、國務院決策部署和預算法(2014年修訂)精神不符，而且影響了經(jīng)濟財政健康、可持續(xù)發(fā)展。

在財政部不斷地強化監(jiān)管下，從地方政府的融資平臺貸款，到地方政府與平臺分割，到明股實債、偽PPP、各種產(chǎn)業(yè)基金等，地方政府實實在在上演了 “上有政策、下有對策”。

劉經(jīng)理認為，50號文和87號文限制的是平臺通過不合規(guī)的政府出函、政府購買服務等形式捆綁政府信用，并非否認平臺對地方基建的作用和貢獻。考慮到平臺依然是地方基礎設施建設的主體，所以50號文和87號文是對平臺的去蕪存菁和擇優(yōu)選擇，殼公司逐漸消亡，而具有實際投資實體和管理經(jīng)驗的平臺公司，會真正走上市場化的道路。考慮到平臺公司在長期的基建中手握大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，平臺公司引入民營資本進行混合所有制改革，對民營資本吸引力更大，平臺決策的效率和科學性也都會提高。

限制不合規(guī)融資，實質(zhì)上是倒逼平臺公司進行改革。

PPP的春天?

劉經(jīng)理給經(jīng)濟觀察報記者計算了一筆賬，2016年全國完成基礎設施投資11.88萬億元，其中地方政府專項債券1.17萬億元，PPP模式形成當年固定資產(chǎn)投資不超過8000億元(簽約額3.6萬億元)，合計不超過2萬億元。即基建缺口不低于8萬億元，這部分基建缺口的融資渠道，主要以政府平臺為主。

劉經(jīng)理認為，在地產(chǎn)投資受限的情況下，金融機構(gòu)資金只能選擇基建。但是PPP的期限和成本，和大部分中小銀行和中小保險的期限和成本并不匹配，目前主要是排名居前的幾大股份制銀行和保險在參與PPP項目，大量城商行、農(nóng)商行和中小保險公司，并沒有參與到PPP項目中。城商行、農(nóng)商行和中小保險公司的資金成本較高，期限較短，在過去，做了大量的政府平臺業(yè)務。如果平臺業(yè)務被限制，城商行和農(nóng)商行以及中小保險公司受制于自身的成本和期限，就沒有了參與基建的機會，財力較弱的地市和區(qū)縣，也就沒有了基建的充足資金來源。

那么PPP呢?薛濤認為PPP也難解負債沖動，公共服務價費研究迫在眉睫。

薛濤告訴經(jīng)濟觀察報，87號文本身其實是對PPP的一種直接利好，然而不少主體卻無法分辨，也體現(xiàn)了PPP這種相當復雜的事物，地方政府、金融機構(gòu)乃至企業(yè)等各類主體其實有多大比例能夠真正掌握?其次，細微處可以耐人尋味的是，也有人為此真心擔心，是否從2014年43號文發(fā)端的這輪PPP大運動，也會有戛然而止的一天?

其次便是要搞明白PPP不是為了融資?薛濤認為，本輪PPP的發(fā)起時，未足夠重視(或者是未來得及)對公共服務本身進行充分的頂層思考和設計，也未對特許經(jīng)營10年的成果進行充分的分析和總結(jié)。以43號文為發(fā)端，將PPP的目標不光定位在對傳統(tǒng)“公建公營”體系的一種“革命”，更是變成了在國際上罕見的對地方負債的一種輔助管理手段。那么，我們就不應該對此沒有心理準備，就是我們的PPP，在落地中很多時候與其根本目的(提升公共服務供給效率)的目標發(fā)生背離，融資落地成為地方政府最首要的目標，工程利潤成為某些社會資本最看重的目標，安全放貸成為金融機構(gòu)最要命的目標。

在張經(jīng)理看來，只有把期限拆短，PPP資產(chǎn)才能盤活。但是PPP的綜合成本普遍在6%以下，做ABS，本身息差比較薄，優(yōu)良資產(chǎn)的持有方，動力不足。除ABS外，如果有其他方式，可以把PPP資產(chǎn)盤活，PPP才能真正爆發(fā)。

編輯： 趙凡