背景：為提升對(duì)黑臭水體治理領(lǐng)域中涉及的政策、技術(shù)解決方案、商業(yè)模式等核心要素研究的認(rèn)識(shí)，以及環(huán)境績效合同服務(wù)模式中關(guān)鍵問題解決的研究及案例分析，為政府落實(shí)水十條中黑臭水體目標(biāo)提供政策研究支撐，E20研究院啟動(dòng)了“環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍(lán)色之旅—第二季.黑臭水體行動(dòng)計(jì)劃”。于2015年9月25日，在E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人/中宜E20環(huán)境醫(yī)院執(zhí)行副院長方樺的帶隊(duì)下，由專家顧問團(tuán)隊(duì)、E20環(huán)境平臺(tái)研究團(tuán)隊(duì)、以及E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)俱樂部成員——博世科核心管理及技術(shù)團(tuán)隊(duì)組成的E20調(diào)研組，走進(jìn)了廣西省南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項(xiàng)目(以下簡稱“那考河項(xiàng)目”)管理部，與項(xiàng)目參與相關(guān)方負(fù)責(zé)人及代表進(jìn)行了為時(shí)半天的多方座談以及調(diào)研。其中，專家顧問團(tuán)隊(duì)由三人組成，分別是：上海濟(jì)邦咨詢公司董事長、PPP領(lǐng)域知名專家、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營法》起草小組核心成員張燎，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院水務(wù)與工程規(guī)劃院資源能源所副所長、海綿城市政策與技術(shù)專家王家卓，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策專家蘇時(shí)鵬；項(xiàng)目三方代表分別是南寧市“中國水城”建設(shè)及邕江綜合整治和開發(fā)利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱“水邕辦”）/南寧市城市內(nèi)河管理處副主任彭奠安、南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司總經(jīng)理劉啟誠、北京城建道橋建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司總經(jīng)理助理吳慶等；博世科核心管理及技術(shù)團(tuán)隊(duì)由宋海農(nóng)總經(jīng)理為代表。

E20研究院行業(yè)研究員對(duì)座談會(huì)進(jìn)行了現(xiàn)場紀(jì)錄，針對(duì)項(xiàng)目相關(guān)信息、專家發(fā)言及建議進(jìn)行了整理及總結(jié)，整理成文以供產(chǎn)業(yè)各界參考，也期望為各地在推動(dòng)流域治理、推動(dòng)PPP下的環(huán)境績效合同服務(wù)模式的落地提供參考。

廣西首個(gè)PPP項(xiàng)目：政府重視集四個(gè)特點(diǎn)于一體

作為2015年全國首個(gè)落地的流域治理PPP項(xiàng)目、廣西省首個(gè)PPP項(xiàng)目、南寧市政府向國家申報(bào)海綿城市示范區(qū)范圍內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目，那考河項(xiàng)目本身就集行業(yè)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞于一體，這也正是E20調(diào)研組選擇那考河項(xiàng)目作為黑臭水體行動(dòng)計(jì)劃的考察首站的初衷。

根據(jù)劉啟誠的介紹，那考河項(xiàng)目在可研報(bào)告完成后，于2014年10月份向社會(huì)進(jìn)行了公開招標(biāo)，共有四家社會(huì)投資人通過資格預(yù)審核，兩家社會(huì)投資人進(jìn)入競標(biāo)階段，2015年2月，確認(rèn)北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡稱“北排”）中標(biāo)。當(dāng)月月底，南寧市城市內(nèi)河管理處、北排、南寧建寧水務(wù)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡稱“建寧水務(wù)”）簽署了PPP項(xiàng)目合同（由PPP協(xié)議以及流域服務(wù)協(xié)議組成），成立了項(xiàng)目公司——南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司，其中北排所持股權(quán)比例為90%，建寧水務(wù)所持股權(quán)比例為10%。項(xiàng)目于3月31日開工，總投資約11.9億元，合同期限為10年，其中建設(shè)期為2年，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期以后，按季定期支付流域治理服務(wù)費(fèi)。這里需要說明一點(diǎn)的是，項(xiàng)目投標(biāo)總投資額為9.98億，但由于項(xiàng)目邊界條件在過程中發(fā)生了變化，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算總投資調(diào)整為11.9億元。

根據(jù)劉啟誠介紹，該項(xiàng)目本身的特點(diǎn)可以用“低、高、多、窄”四個(gè)字概括：

低-項(xiàng)目收益率低，根據(jù)E20研究團(tuán)隊(duì)調(diào)研得知，本項(xiàng)目的內(nèi)部收益率不足8%，成本核算涵蓋了建設(shè)成本以及運(yùn)營成本，較低的項(xiàng)目收益率得益于項(xiàng)目的融資成本低。

高-項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)高，項(xiàng)目考核三大指標(biāo)為“水質(zhì)、水量、防洪”。河道斷面、污水處理水質(zhì)需要達(dá)到地表四類水，河道的補(bǔ)水量不低于污水量的80%，河道行洪按50年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目采用按效付費(fèi)的方式支付服務(wù)費(fèi)。

多-項(xiàng)目內(nèi)容多，工程內(nèi)容包括——河道整治工程、河道截污工程、河道補(bǔ)水工程、污水處理廠建設(shè)工程、沿岸景觀工程、海綿城市示范工程、信息監(jiān)控工程。其中沿岸景觀工程中，在對(duì)項(xiàng)目地域特征和周邊環(huán)境研究的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了“那色生香”的主題，融入了南寧市本地特色的壯鄉(xiāng)“那”文化，這是北排能夠中標(biāo)本次項(xiàng)目的加分項(xiàng)之一。海綿城市以“凈”為主，解決城市河道黑臭問題。

窄-建設(shè)紅線窄，河道全長6.35KM（含主河道以及支流河道），70%的河道面相對(duì)比較窄，可利用的作業(yè)面較小。

專家：五位一體的典型流域治理PPP模式下的環(huán)境績效合同服務(wù)項(xiàng)目

在多方對(duì)話中，張燎表示，那考河流域治理PPP項(xiàng)目是一個(gè)集城市河道治理按效付費(fèi)、PPP模式、海綿城市設(shè)施、黑臭水體整治以及國內(nèi)首個(gè)競爭性磋商項(xiàng)目五大亮點(diǎn)于一體的典型項(xiàng)目。目前大多數(shù)河道治理PPP項(xiàng)目，基本上是包裝的帶帽的BT或EPC加融資等，真正按照環(huán)境效果付費(fèi)的沒有，因此可以說，這個(gè)項(xiàng)目是獨(dú)一無二的。就項(xiàng)目本身特點(diǎn)而言，其能夠反映整體服務(wù)效果及服務(wù)成本的單一指標(biāo)比較好，同時(shí)又綜合性的反映了各個(gè)因素，即反映了建設(shè)期的投入-固定資產(chǎn)投資，又反映了運(yùn)營期投入-服務(wù)成本，又考慮了合同時(shí)間長短及項(xiàng)目融資成本。另外，合同的簽訂，只意味著乙方可以拿到項(xiàng)目，但是能不能拿足服務(wù)費(fèi)，又與治理效果直接相關(guān)。在系列的設(shè)計(jì)下，那考河PPP項(xiàng)目合同很好的反映了從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運(yùn)營到最終體現(xiàn)出處理效果的服務(wù)的整合。

E20調(diào)研團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，按效付費(fèi)使得PPP項(xiàng)目在黑臭水體治理領(lǐng)域的落地進(jìn)了一大步，能推動(dòng)項(xiàng)目方在運(yùn)營過程中不斷的改進(jìn)。集五大亮點(diǎn)于一身的那考河項(xiàng)目，得益于良好的內(nèi)外部環(huán)境：

政府重視、開放

為落實(shí)國家環(huán)境治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，南寧市加大了環(huán)境治理的投入力度，市政府與各個(gè)區(qū)簽訂了責(zé)任狀。作為十八條內(nèi)河的其中一條的其中一段，那考河項(xiàng)目得到了市政府的高度重視，工作一直由市長親自推動(dòng)。南寧市政府通過那考河項(xiàng)目啟動(dòng)南寧市的黑臭水體治理，并期望為南寧市接下來的18條內(nèi)河治理打下基礎(chǔ)，樹立南寧市標(biāo)桿、廣西流域治理典范?；诖耍蠈幨姓谂c北排合作的過程中，首先開出的條件即是治理要確保效果。彭奠安向E20調(diào)研團(tuán)隊(duì)如是說，目前，為落實(shí)水十條工作目標(biāo)，在博世科的協(xié)助下，南寧市正全力摸查黑臭水體情況，爭取在今年年底完成，然后南寧市政府會(huì)針對(duì)不同水體情況采用多種模式、多種投入進(jìn)行全市黑臭水體的治理。

另外，與其他各省市不同的是，為推動(dòng)“水城”建設(shè)，南寧市于2012年成立了水邕辦，是一個(gè)獨(dú)立的法人事業(yè)單位，與內(nèi)河管理處同一套工作團(tuán)隊(duì)，雙重身份讓南寧市的內(nèi)河治理在工作推動(dòng)、項(xiàng)目流程管理等方面提高了效率。

項(xiàng)目融資成本低

據(jù)E20調(diào)研團(tuán)隊(duì)了解，此項(xiàng)目通過招標(biāo)的方式獲得了建行的信用貸款，這也是少有的河道治理PPP項(xiàng)目中的純信譽(yù)擔(dān)保貸款，貸款利率在基準(zhǔn)利率以下。相當(dāng)優(yōu)惠的貸款條件，一方面來源于目前銀行業(yè)對(duì)于PPP項(xiàng)目的青睞，另一方面來源于銀行對(duì)兩個(gè)股東公司背景的認(rèn)可。

前期工作的充分準(zhǔn)備

項(xiàng)目啟動(dòng)后，南寧市內(nèi)河管理處聘請(qǐng)了專業(yè)的交易顧問-上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司（“上海濟(jì)邦”）和技術(shù)顧問-北京清控人居環(huán)境院有限公司（“北京清控”），在很大程度上保證了此項(xiàng)目質(zhì)量的穩(wěn)定性。很多地方政府在開展PPP過程中，要么不愿意花錢聘請(qǐng)技術(shù)顧問，要么用工程可研環(huán)節(jié)來替代，或者把設(shè)計(jì)院應(yīng)該完成的工作交由交易顧問去替代完成……系列不正確的工作方法所導(dǎo)致的就是項(xiàng)目質(zhì)量的不穩(wěn)定。

E20觀察：環(huán)境績效合同服務(wù)模式產(chǎn)業(yè)首落地“美”中亦有不足

在整個(gè)座談過程中，通過多領(lǐng)域?qū)＜遗c三方參與主體的對(duì)話，E20研究團(tuán)隊(duì)也發(fā)現(xiàn)了在全國首個(gè)環(huán)境績效合同服務(wù)模式落地的典型項(xiàng)目中的一些“美”不足，項(xiàng)目參與中的甲乙雙方也存在著風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足、重視不夠等問題。

項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)間倉促，競爭不充分

該項(xiàng)目從去年12月底正式啟動(dòng)到確定投資人，僅用了二個(gè)多月的時(shí)間，一方面說明了南寧市在推動(dòng)項(xiàng)目開展過程中的高效，但另一方面可以看出時(shí)間的倉促，從資格預(yù)審只有四家企業(yè)通過可以看出一定程度上的競爭不充分，在工程規(guī)劃決策、按效付費(fèi)細(xì)則落實(shí)、投資測(cè)算上存在著一定的問題。張燎建議，希望南寧在接下來的河道治理項(xiàng)目中，能在時(shí)間上充足考慮，給予社會(huì)投資人更多的時(shí)間以及參與空間，讓項(xiàng)目競爭更公平、競爭更充分。

地方政府在某些認(rèn)知上存在不足

蘇時(shí)鵬告訴E20研究人員，目前在環(huán)境治理PPP項(xiàng)目落地的過程中，很多地方政府還很不成熟，一心只想搞環(huán)境工程，但對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)很不足，更別說考慮環(huán)境績效了。另外，服務(wù)價(jià)格的確定是PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)中的核心問題，也是一直以來難以解決及專業(yè)度較高的問題。同時(shí)，各地情況的不同，在環(huán)境治理項(xiàng)目上，投資成本及服務(wù)價(jià)格也千差萬別，由于信息公開不充分、參考標(biāo)準(zhǔn)的缺失，若沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)助，在專業(yè)度上相對(duì)不成熟的地方政府很容易被企業(yè)牽著鼻子走路。

甲、乙及第三方風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知相對(duì)薄弱

由于PPP模式還處在發(fā)展的初期，很多的問題還沒有探索出更好的解決方法，需要參與各方共同努力解決，問題即意味著風(fēng)險(xiǎn)，這是市場前行者所必須面臨的。在此項(xiàng)目中E20調(diào)研團(tuán)隊(duì)也看到了參與三方在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)與把控上的不足，作為甲方的地方政府存在價(jià)格認(rèn)識(shí)不足、監(jiān)管環(huán)節(jié)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，作為乙方的投資人面臨最大的風(fēng)險(xiǎn)就是政府的支付穩(wěn)定性以及項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中的“天災(zāi)人禍”等，作為提供項(xiàng)目貸款的銀行存在擔(dān)保不足等風(fēng)險(xiǎn)。特別是流域治理中存在的溢流問題，會(huì)為投資人帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)，王家卓在座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)說。為盡可能的降低各方所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，E20調(diào)研團(tuán)隊(duì)建議，在后續(xù)的工作中引入專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)，助推甲乙雙方簽訂補(bǔ)充協(xié)議。特別是對(duì)地方政府而言，建議借助第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的力量，在選擇社會(huì)資本、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營等不同的階段，加強(qiáng)自身管理能力的建設(shè)，推動(dòng)環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的真正落地，解決當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題。

交易結(jié)構(gòu)的核心問題沒有得到突破

問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，首先沒有解決項(xiàng)目收費(fèi)問題，目前河道治理項(xiàng)目的資金來源主要是政府財(cái)政支付，雖然在這一點(diǎn)上形成了項(xiàng)目的穩(wěn)定支付體系，但是沒有形成穩(wěn)定的收費(fèi)機(jī)制，這是很多環(huán)境PPP項(xiàng)目面臨的難點(diǎn)，如何把環(huán)境治理的外部收益內(nèi)部化，還需要多方努力共同解決。其次，對(duì)于環(huán)境績效合同服務(wù)而言，沒有解決投入成本與績效指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)。E20調(diào)研團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，以上這兩個(gè)問題是環(huán)境績效合同服務(wù)交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的難題，也是未來環(huán)境績效合同服務(wù)項(xiàng)目需要解決及突破的關(guān)鍵點(diǎn)。另外，蘇時(shí)鵬告訴E20研究人員，在那考河項(xiàng)目中，很核心的一點(diǎn)突破即是按效付費(fèi)，有相應(yīng)的懲罰機(jī)制，但是沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，在推動(dòng)企業(yè)的積極性上相對(duì)有些遺憾。

反映出一定程度上的“國進(jìn)民退”

在傳統(tǒng)的環(huán)境治理領(lǐng)域，以BOT/TOT為核心的PPP模式已經(jīng)過了長時(shí)間的發(fā)展及驗(yàn)證，出現(xiàn)了一批有實(shí)力的企業(yè)，地方政府在選擇治理企業(yè)的信心相對(duì)足。但是，面對(duì)新興的環(huán)境治理領(lǐng)域，面對(duì)新形勢(shì)、新治理需求下的PPP模式，地方政府在選擇乙方時(shí)相對(duì)比較謹(jǐn)慎，會(huì)更傾向于選擇與體制內(nèi)的大企業(yè)合作，會(huì)在一開始設(shè)定進(jìn)入門檻，把民營企業(yè)擋在競爭之外。針對(duì)此點(diǎn)，參與座談的博世科總經(jīng)理宋海農(nóng)亦表示出了擔(dān)憂。張燎表示，環(huán)境治理項(xiàng)目在選擇社會(huì)資本時(shí)，應(yīng)該以企業(yè)的治理經(jīng)驗(yàn)以及治理效果為選擇基礎(chǔ)，不應(yīng)論出身。

后記：自2008年起，E20研究院院長傅濤即開始帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)，在產(chǎn)業(yè)政策的研究上推動(dòng)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的升級(jí)與轉(zhuǎn)型，自2011年以后，堅(jiān)持推動(dòng)環(huán)境績效合同服務(wù)（合同環(huán)境服務(wù)的升級(jí)）在產(chǎn)業(yè)的落地，在這一過程中，先后承擔(dān)了環(huán)保部公益課題《環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的研究》、國家水專項(xiàng)課題《合同環(huán)境服務(wù)及其案例研究》等研究，更多的關(guān)于本項(xiàng)目案例的專家深度探討與解析，也請(qǐng)關(guān)注于本月28日在江蘇省宜興市召開的2015（首屆）環(huán)境施治論壇——讓黑臭水體治理在產(chǎn)業(yè)中落地。

（肖瓊系E20研究院院長助理）

編輯：李丹