對市政污水管理，為避免特定污水向公共污水管網(wǎng)排放導致問題[49]，要求以一定方式先期做預處理外，除了對此間接排放的特殊要求外，尤為重要的是《污水條例》附件1。它對市政污水作了具體規(guī)定，根據(jù)市政污水處理設施的5級規(guī)模，對污水向水體排放位置的化學需氧量，五日生化需氧量，氨氮、總氮及總磷的具體排放限值作了明確規(guī)定，其中對于1級和2級規(guī)模的只要求化學需氧量和五日生化需氧量，而對于3級規(guī)模以上的還需要其他排放限值。

　　3. 污水收費

　　除了以上要求外，德國從30多年前起就在聯(lián)邦范圍內(nèi)根據(jù)《向水體排放廢水收費法》(簡稱《聯(lián)邦污水收費法》，AbwAG)統(tǒng)一征收污水費。污水收費是根據(jù)污水的有害性，即特定的危害參數(shù)值，來確定當量。在《污水收費法》第3條中明確規(guī)定了需氧量、磷、氮、有機物、特定金屬物質(zhì)(如銀、鎘、鉻、鎳、鉛、銅)以及對于魚類的有毒物質(zhì)。只要沒有啟用第4條第5款中的“特殊聲明”，原則上根據(jù)排放許可決定中的數(shù)量(“證書規(guī)定”)來確定具體當量(AbwAG第4條第1款)。對此，如果不遵守排放規(guī)定，將受到罰金刑處罰[50]。

　　污水費要求污水排放的國民經(jīng)濟成本應由致因人承擔，是從環(huán)境經(jīng)濟手段角度提出的機制。它以“損害最小化” 為基本理念，即不論何種目的，出于影響最小化而規(guī)定費用(成本)承擔。因為盡管遵守《水法》上規(guī)定的污水處理標準，但仍存有剩余污染，應征收費用[51]。《污水收費法》除了實現(xiàn)基礎的“損害最小化”外，也還有著其他目的。多年來，輔助水事行政治安法執(zhí)行被視為其主要任務[46]，因為只要承擔繳費義務的直接排放者遵守排放規(guī)定，即依先進技術(shù)水準進行污水處理，其需繳納費用即可減半(第9條第5款)。但隨著時間推移和投資多樣化，這種特殊引導功能在污水監(jiān)管領(lǐng)域逐漸淡化，以致現(xiàn)在部分人認為目的已經(jīng)達到，主張取消收費[52]。但是，這部分人錯誤認識了污水收費的基本原理和功能。對正在修訂的《污水收費法》，仍有著激烈的爭論[53]。聯(lián)邦環(huán)境保護署出版的一份委托研究報告，對此提供了一些重要的基礎性認識，贊成應強化此引導功能[8]。

　　4. 污泥處理

　　與污水規(guī)范緊密相聯(lián)的是《污泥條例》(簡稱AbfKl?rV)中的規(guī)定，盡管它原則上是從固體廢物法角度進行的具體規(guī)范。《污泥條例》主要是對污水處理設施經(jīng)營者的規(guī)定，尤其是對其將處理后污泥轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)或庭院用途的土地行為(第1條第1款第1項)。因為污泥含有硝酸鹽和磷物質(zhì)，原則上是一種可利用的資源。但是德國有許多地方，氮物質(zhì)含量本來就已經(jīng)很高，對于農(nóng)業(yè)施用污泥根本沒有吸引力。現(xiàn)今污泥大部分是作為燃燒產(chǎn)能，而不是作為物質(zhì)性利用[24]。而且，施用到農(nóng)業(yè)和庭園業(yè)上時，必須要注意到，污泥不能超過與用途相適應的物質(zhì)含量而導致污染。為確保不導致危害，《污泥條例》對特定重金屬和其他危害物質(zhì)規(guī)定了明確的閾值(第4條第8~12款)。并且還規(guī)定，只有當污水處理設施的經(jīng)營者事先對含有特定重金屬(鉛、鎘、鉻、銅、鎳、汞、鋅)，已經(jīng)由職權(quán)機關(guān)認可的機構(gòu)進行過鑒定，才允許將污泥用到農(nóng)業(yè)和庭園業(yè)(第3條第2款)。此外，污水處理設施經(jīng)營還需要對其他物質(zhì)，如可吸附有機物或者多氯聯(lián)苯以及多氯二苯和多氯二苯并等進行檢驗(第3條第3~7款)，并且對于污泥的生產(chǎn)情況、檢驗結(jié)果以及污泥的去向情況進行登記(第7條第7款)。德國污泥主要處理去向為熱解能量回收、農(nóng)業(yè)肥料或作為農(nóng)田建設中的物質(zhì)使用、垃圾填埋，其中垃圾填埋自2004年后已經(jīng)被禁止，而農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的使用量占到45%，其余為熱能回收，不同的電廠回收率不同，專門的垃圾焚燒爐能回收高達95%的熱能效。污泥在農(nóng)業(yè)上的使用，尤其是在農(nóng)業(yè)面源污染治理困難和不可更新的磷物質(zhì)大量消耗的背景下，在德國也備受爭議。德國政府于2015年就著手對《污泥條例》進行修訂，嚴格可能污染物質(zhì)的閾值，同時根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟原則，加強污泥作為物質(zhì)再利用的趨勢。修訂草案于2017年1月在政府內(nèi)閣通過，正在聯(lián)邦議會的立法程序中。

　　（五）公共水供應保障法規(guī)

　　除了公共水供應外，其他形式的水供應還有：工業(yè)領(lǐng)域的自我供應和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域用于灌溉的自我供給。盡管因為德國水量充沛，農(nóng)業(yè)用水在水經(jīng)營管理上并不具有重要地位[24]，但在農(nóng)業(yè)面源污染治理上仍缺乏有效手段，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的水質(zhì)管理顯得日益重要。工業(yè)領(lǐng)域的自我供應，其中以冷卻用水為目的的取水在德國是數(shù)量上最重要的水使用[24]，特別是電力企業(yè)，也是必須作為水使用經(jīng)《水法》許可，并以州法層面上規(guī)定的取水收費性經(jīng)濟手段加以引導，也還需要在水事經(jīng)營規(guī)劃。

　　《水法》第3章第1節(jié)第50~53條對“公共水供應、水保護區(qū)和泉水保護”作了規(guī)定，主要是對組織機構(gòu)和費用方面的規(guī)定，和在《飲用水條例》中對飲用水的特殊規(guī)定，以及結(jié)合州法上的相應規(guī)定，共同組成公共水供應方面法規(guī)。因為在德國公共水供應中70%以地下水和泉水為來源[24]，以下首先對于地下水保護的法律框架和制度進行分析。

　　1. 保障飲用水資源-設立地下水和地表水保護區(qū)

　　《水法》第2章第4節(jié)“地下水”一共有4條特別規(guī)定，其中最重要是第48條的謹慎原則，即只有當不必擔心會造成地下水有害污染或其他的不利改變時，才得以批準向地下水進行物質(zhì)傾倒和排放。通過這種否定式立法表述，立法者確立了極其嚴格的許可標準尺度：只要對可能產(chǎn)生不利改變存有疑慮，就不允許授予許可。司法上，聯(lián)邦行政法院于1978年10月12日和1980年9月12日的2個判例也進一步對此嚴格規(guī)定加以確認。對于物質(zhì)的堆放和中轉(zhuǎn)以及通過管道運輸流體和氣體，同樣適用此嚴格標準(第48條第2款)。除了第48條的實體性規(guī)定外，謹慎原則更是被司法實踐和學術(shù)觀點視為實質(zhì)性規(guī)定的決策關(guān)鍵，在所有有關(guān)地下水的行政決定中，都必須重視謹慎原則[54]。為此，聯(lián)邦行政法法院于1989年8月24日的決定甚至作了擴大解釋，法規(guī)適用也不僅限于飲用水保護目的。水法上謹慎原則的適用，貫穿于整個水事許可和特許(第8，10以下以及15條)，以及對于水體建設的規(guī)劃制訂和批準(第67條)制度層面。此上，盡管源自農(nóng)業(yè)的氮污染是造成地下水化學質(zhì)量不達標的最重要因素[13]，但第48條對主要影響地下水污染的農(nóng)業(yè)面源污染卻不適合。因為在農(nóng)用地范圍內(nèi)，只要施用肥料和農(nóng)藥的行為符合農(nóng)業(yè)上的“良好的行業(yè)實踐”，就不屬于需經(jīng)許可義務的水體使用[55,26]。

　　于2010年為轉(zhuǎn)化《歐盟地下水指令》而頒布的德國《地下水保護條例》(簡稱《地下水條例》，GrwV)，作用也有限。盡管《地下水條例》第13條第2款規(guī)定：必需要采取限制性措施，以實現(xiàn)控制一系列包括硝酸鹽在內(nèi)的有害物質(zhì)的目標。因為“攜入”僅是指根據(jù)《水法》第9條第1款第4款和第2款第2項所明確的作為水體使用的規(guī)定，而對那些“良好的行業(yè)實踐”的評價上，取決于是否屬于水法意義上的水體使用。但也有學者認為，德國條例制訂者錯誤理解了《歐盟地下水條例的準則》[56]。

編輯：劉影