新一輪PPP推行，已經(jīng)進(jìn)入第三年，在PPP項(xiàng)目大規(guī)模上馬的過程中，一些隱患問題難免會(huì)暴露出來，這些也是財(cái)政部本次進(jìn)行示范項(xiàng)目選編關(guān)注的重點(diǎn)。

李煒指出，咨詢公司是政府與社會(huì)資本的橋梁，在整個(gè)PPP鏈條中，起到重要的串聯(lián)作用。

李煒認(rèn)為，財(cái)政部推的PPP與以往模式重要的不同在于新增了一案兩評(píng)的部分，也就是在以往項(xiàng)目可研報(bào)告技術(shù)可行性分析的基礎(chǔ)上，增加了經(jīng)濟(jì)可行性分析的內(nèi)容。財(cái)政部此輪PPP有一項(xiàng)重要任務(wù)，就是把隱性債顯性化，也就是說把以往的平臺(tái)公司等政府融資平臺(tái)的隱形債務(wù)通過PPP的規(guī)范化運(yùn)作，納入了整個(gè)財(cái)政預(yù)算的盤子。就現(xiàn)狀來看，財(cái)政部的這一目標(biāo)正在接近實(shí)現(xiàn)。

李煒表示，按服務(wù)效果付費(fèi)方面，三年前剛開始推PPP，鑒于當(dāng)時(shí)行業(yè)的現(xiàn)狀，大家的認(rèn)識(shí)水平等等因素，未能一下子把認(rèn)知提得很高，出現(xiàn)了一些可用性付費(fèi)為主的案例?，F(xiàn)在PPP馬上要走向第四年，這些很值得行業(yè)認(rèn)真研討和反思。

在PPP推行的前兩年，各地不少曬太陽工程的出現(xiàn)是因?yàn)橛行┑胤秸殃P(guān)注點(diǎn)都放在項(xiàng)目能不能建起來，建設(shè)要花多少錢上面，并沒有關(guān)注廠網(wǎng)一體、系統(tǒng)服務(wù)等方面，也沒有按照效果付費(fèi)來設(shè)計(jì)，從改善服務(wù)結(jié)果去考慮，沒有真正的考慮整個(gè)全生命周期的總支出。

此外，李煒也強(qiáng)調(diào)，在本次水務(wù)PPP項(xiàng)目評(píng)審和實(shí)地考察過程中，發(fā)現(xiàn)在不少項(xiàng)目上，申報(bào)材料和實(shí)際落地情況不符，很多申報(bào)材料里缺乏財(cái)、稅方面的精準(zhǔn)測算。所以，一方面，要堅(jiān)持能進(jìn)能出的原則，實(shí)事求是的推薦好項(xiàng)目，另一方面，行業(yè)的規(guī)范也需要專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)來做好這部分工作。    

 兩大入選典型案例剖析   

論壇現(xiàn)場，重點(diǎn)剖析了十大入選項(xiàng)目中的兩大項(xiàng)目——山東臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項(xiàng)目、江蘇徐州市沛縣供水項(xiàng)目。來自兩個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)資本方沛縣興蓉水務(wù)發(fā)展有限公司董事長袁本松、博天環(huán)境集團(tuán)股份有限公司高級(jí)副總裁蔣瑋分別介紹了目前項(xiàng)目的基本情況。

江蘇徐州市沛縣供水項(xiàng)目

沛縣興蓉水務(wù)發(fā)展有限公司董事長袁本松介紹，江蘇徐州市沛縣供水項(xiàng)目作為江蘇省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目、國家級(jí)示范項(xiàng)目，涉及農(nóng)村安全飲水工程、地表水廠、市政管網(wǎng)、污水處理廠，囊括城鄉(xiāng)一體、供排一體、廠網(wǎng)一體，屬國內(nèi)少見的縣域供水“三體合一”項(xiàng)目。

沛縣興蓉水務(wù)發(fā)展有限公司董事長 袁本松

項(xiàng)目總投資15.04億元，由20萬m3/d規(guī)模地表水廠、10萬m3/d規(guī)模第二水廠、8.3萬m3/d規(guī)模13個(gè)建制鎮(zhèn)污水處理廠、市政管網(wǎng)以及農(nóng)村飲 水安全工程五部分組成。新建部分由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目投資建設(shè)、運(yùn)營和期滿移交的職責(zé)，存量部分則由社會(huì)資本支付一定的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，獲得運(yùn)營權(quán)，并在合作期滿移交。項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金為4.5億元，其中政府出資方沛縣城投出資4512萬元，持股比例為10%;社會(huì)資本方出資40608萬元，持股比例為 90%。

沛縣供水PPP項(xiàng)目實(shí)施半年以來，在未對(duì)組織架構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整、未對(duì)供水設(shè)施進(jìn)行重大改造的條件下，通過整合現(xiàn)有資源、適度的流程再造、引入專業(yè)技術(shù)和管理，在安全生產(chǎn)、水質(zhì)提升、降本增效、產(chǎn)銷差控制、用戶服務(wù)、經(jīng)營績效方面取得了超出預(yù)期的顯著成效；同時(shí)我國縣級(jí)供排水對(duì)專業(yè)技術(shù)和管理的迫切需求，尤其在近年來全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)一體化背景下，縣級(jí)供排水需要在政策上有所突破，盡快提升供水安全和供水服務(wù)水平。

山東臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項(xiàng)目

蔣瑋表示，做好一個(gè)項(xiàng)目，重要的是要天時(shí)、地利、人和，缺一不可。在山東臨沂市中心城區(qū)水環(huán)境綜合整治工程河道治理PPP項(xiàng)目的競標(biāo)過程中，有很多像北控、首創(chuàng)這樣的大企業(yè)都參與了招標(biāo)，博天環(huán)境能最終獲得這個(gè)項(xiàng)目，其實(shí)非常不容易。希望可以利用博天的技術(shù)優(yōu)勢，幫助政府做好水環(huán)境治理的前提下，更好節(jié)約總投資。

首先，該項(xiàng)目是真正的城市內(nèi)河治理項(xiàng)目，整個(gè)城市內(nèi)河道中涉及到的截污、清淤，景觀，以及生態(tài)修復(fù)、人工濕地等各個(gè)類型都包含在內(nèi)，是非常典型的城市內(nèi)河水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目的代表。

第二，該項(xiàng)目在程序上，相對(duì)更加正規(guī)。項(xiàng)目涉及九個(gè)子項(xiàng)目，因?yàn)槌鞘袃?nèi)河之間是連通的，為了更好設(shè)置績效劃分，項(xiàng)目將其中七個(gè)河道打成整體的包，把兩個(gè)水廠單獨(dú)打包。博天環(huán)境承接的就是七個(gè)子項(xiàng)目中的一個(gè)項(xiàng)目。

七個(gè)子項(xiàng)目涵蓋了多種模式。政府對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度也非常關(guān)心，將每一個(gè)項(xiàng)目分別立項(xiàng)，分別評(píng)審。所以可以做到七個(gè)子項(xiàng)目的所有流程都是相對(duì)正規(guī)和完整的。

第三，該項(xiàng)目在管理層面上，還有很多值得借鑒的地方。其一，政府前期投入很大。政府前期投入越大，將來“物有所值”才越有可能實(shí)現(xiàn)。其二，政府為了更好的推進(jìn)項(xiàng)目，在發(fā)改、財(cái)政、國土，住建、規(guī)劃等部門抽調(diào)科級(jí)的人員，重新建立了一個(gè)建管局，由分管的副局長主抓項(xiàng)目工作，更好的做到了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

第四，對(duì)于城市管道部分，蔣瑋表示，“因?yàn)槟晗藓荛L，也有一些破損，我們希望重新拆遷和布設(shè)，但是真正實(shí)施拆遷，困難非常大?！辈┨飙h(huán)境引入了一些非開挖技術(shù)，根據(jù)現(xiàn)場的情況，進(jìn)行設(shè)計(jì)和分析，采用開挖和非開挖結(jié)合的方式，保證這個(gè)項(xiàng)目能夠推進(jìn)。

在項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)在很多老城區(qū)，地下管網(wǎng)非常錯(cuò)綜復(fù)雜，而且包含各種類型不同部門鋪設(shè)的一些傳統(tǒng)遺留問題，對(duì)地勘工作的精度要求比較高。蔣瑋強(qiáng)調(diào)，對(duì)于城市內(nèi)河治理的市政類項(xiàng)目，要進(jìn)一步強(qiáng)化地勘精度。

專家剖析

兩個(gè)項(xiàng)目有很多個(gè)性化問題，但也有一定的代表性問題。周蘭萍指出，首先是，有關(guān)項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬的問題。這是PPP項(xiàng)目協(xié)議中具體事項(xiàng)需要覆蓋的，但是從實(shí)操層面來看，對(duì)這個(gè)問題的關(guān)注度還是不夠。這個(gè)問題關(guān)系到有關(guān)項(xiàng)目法人要不要變更的問題。從理順基建手續(xù)和投資關(guān)系角度來講，所有的手續(xù)都應(yīng)該變更到新的投資主體名下。從立項(xiàng)、可研到用地、規(guī)劃，以及后面的環(huán)評(píng)、施工許可等手續(xù)，主體和權(quán)屬應(yīng)該合一，如果未來項(xiàng)目公司到資本市場融資，資本市場對(duì)于項(xiàng)目的合規(guī)性也會(huì)從手續(xù)合規(guī)出發(fā)，提出基本要求。

其次，兩個(gè)項(xiàng)目在成立項(xiàng)目公司后，都有安排由兩個(gè)社會(huì)資本為項(xiàng)目公司對(duì)外融資承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。這個(gè)問題也是PPP條例討論過程中，爭論最為激烈的問題之一。周蘭萍指出，現(xiàn)在有很多國企，央企，以及上市民營企業(yè)，在對(duì)外融資的過程中，往往不僅僅是一個(gè)項(xiàng)目，如果都要擔(dān)保，未來風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)非常大，這就需要給項(xiàng)目一個(gè)靈活的空間。

第三，兩招變一招的問題，這兩個(gè)項(xiàng)目都是競爭性磋商，但是在前期的整個(gè)項(xiàng)目案例披露過程中信息還不完整。周蘭萍建議投資人參與PPP項(xiàng)目時(shí)，要提出來假如是競爭性磋商，但由于種種原因，還是需要進(jìn)行二次招標(biāo)的情況下，應(yīng)當(dāng)為投資人設(shè)置好退出機(jī)制。  

紀(jì)鑫華指出，在考慮PPP項(xiàng)目稅收的時(shí)候，首先，就是要把現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策用好。  

其次，在現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策用好的基礎(chǔ)上，考慮稅收的籌劃。比如基于政府和社會(huì)資本的博弈，具體項(xiàng)目落地時(shí)，模式選擇對(duì)于后面的稅收安排都會(huì)帶來很深刻的影響。

最后，通過對(duì)稅收的安排和籌劃，目的在于降低項(xiàng)目的總成本，降低政府以及公眾為這個(gè)項(xiàng)目支付的對(duì)價(jià)，從而更好的實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值。 

 “黑臭在水體，根源在岸上，核心在管網(wǎng)。”這是共識(shí)，但是很多項(xiàng)目并沒有把城市管網(wǎng)包含在PPP項(xiàng)目中。王家卓指出，現(xiàn)在無論是臨沂項(xiàng)目，還是福州、北京等比較大的黑臭水體治理PPP項(xiàng)目，目前給的紅線范圍還是在河道范圍內(nèi)，并沒有把管網(wǎng)納進(jìn)來，這也是項(xiàng)目包裝、項(xiàng)目邊界本身帶來的一些不確定性。未來的方向，最好還是能夠按流域一體化治理，要從污水廠到廠網(wǎng)一體，再到水岸廠網(wǎng)一體化、流域一體化，真正能與工作邊界、責(zé)任、績效對(duì)應(yīng)起來。 

李煒總結(jié)認(rèn)為，未來PPP要重點(diǎn)關(guān)注，怎么組合，怎么搭配，怎么包裝，邊界到底在哪里等問題。其次，無論法律，財(cái)稅、行業(yè)，或者政府、社會(huì)資本、咨詢機(jī)構(gòu)，都要秉承專業(yè)的人做專業(yè)事的理念。而生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的改良，需要參與各方的共同努力。

對(duì)此，夏穎哲指出，如何確定收益、績效，如何按績效付費(fèi)，都需要逐步完善。PPP，就像是政府、社會(huì)資本、咨詢機(jī)構(gòu)，以及各個(gè)參與方共同呵護(hù)的小苗一樣，在長成參天大樹的過程中，可能會(huì)有很多不可預(yù)見的困難。這種情況下，應(yīng)該不斷修正、不斷完善。這次做案例的選編工作，首先每一個(gè)案例，必須要看到項(xiàng)目的所有資料。其次，要去了解地方政府、社會(huì)資本、項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)，各方不斷開討論會(huì)。三是，要實(shí)地調(diào)研。財(cái)政部PPP中心的人員和專家組，都親自去考察過很多項(xiàng)目，但是很多方面還是要不斷完善。 在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中，符合信息公開的項(xiàng)目有1200個(gè)。做到物有所值、可研報(bào)告，及合同公開的項(xiàng)目，有接近900個(gè)。在此基礎(chǔ)上，不斷完善部分工作，打造PPP的良好生態(tài)圈。他強(qiáng)調(diào)，希望PPP能夠行穩(wěn)至遠(yuǎn)，這也是我們大家共同努力的方向。

據(jù)了解，8月7日，本書第二季系列——固廢行業(yè)典型PPP案例的啟動(dòng)會(huì)已經(jīng)在財(cái)政部PPP中心正式開啟，此輪工作仍設(shè)置五類10位專家(行業(yè)類專家、咨詢類專家、財(cái)稅類專家、法律類專家、融資類專家)參與，將會(huì)從近50個(gè)固廢PPP案例中多輪篩選，最終入圍10個(gè)案例成書并于年底出版。敬請(qǐng)關(guān)注。

編輯：李曉佳