水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系面臨結(jié)構(gòu)性升級

本文是清華水業(yè)技術(shù)綠皮書系列的第二本，是根據(jù)2004年7月17日召開的第二次水業(yè)高級技術(shù)沙龍的討論內(nèi)容整理而成。文中闡述了技術(shù)沙龍發(fā)起專家（王凱軍、陳吉寧、杭世珺、鄭興燦、王洪臣）的共同觀點(diǎn)。該綠皮書由沙龍主辦單位中國水網(wǎng)和清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心組織撰寫，主要執(zhí)筆人：傅濤、范彩安、張麗珍
（以上文字與正文內(nèi)容不可分割，刊載時須完整說明）

標(biāo)準(zhǔn)體系是城市水業(yè)技術(shù)體系的重要組成部分。
標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)劃體制下政府進(jìn)行行業(yè)管理的重要手段。隨著城市水業(yè)市場化的逐步轉(zhuǎn)型，我國的水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系與市場體制的要求表現(xiàn)出許多不適應(yīng)，水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)成為水業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的制約因素。如何在市場化的背景下逐步建立完善的水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系已十分迫切。

一、 現(xiàn)行水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系不能滿足市場體制的要求
    根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四種；其中國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中又可分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)兩大類。我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，則可概括為“五類三級”，即環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測分析方法標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)五類，以及國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)三級。與城市水業(yè)直接相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系還包括建設(shè)部門發(fā)布的水業(yè)建設(shè)、運(yùn)營、管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以及水的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。
    根據(jù)國際通行市場規(guī)則的約定：標(biāo)準(zhǔn)“是由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，非強(qiáng)制性的，為了通用或反復(fù)使用的目的，為產(chǎn)品或相關(guān)加工和生產(chǎn)方法提供規(guī)則、指南或特性的文件”。技術(shù)法規(guī)“是強(qiáng)制執(zhí)行的，規(guī)定產(chǎn)品特性或相應(yīng)加工和生產(chǎn)方法的，包括可適用的行政(管理)規(guī)定在內(nèi)的文件”。
    計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“行業(yè)管理”模式，由政府直接實(shí)施或通過事業(yè)單位來實(shí)施具體的水業(yè)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)，直接參與過程管理。根據(jù)行業(yè)管理的需要，一般將技術(shù)法規(guī)和指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)混為一談，統(tǒng)稱為“標(biāo)準(zhǔn)”，統(tǒng)一歸口在技術(shù)監(jiān)督部門，“標(biāo)準(zhǔn)”成為公用企業(yè)組織管理生產(chǎn)和質(zhì)量控制的工具，也成為行業(yè)管理部門檢查考核的依據(jù)。
    伴隨市場化的推進(jìn)，政府和企業(yè)角色發(fā)生了根本變化。“政資分離”使政府行政管理與資產(chǎn)管理分離；“政企分離”使政府與企業(yè)由直接隸屬的“父子關(guān)系”，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管與被監(jiān)管的新型市場關(guān)系。
    在此背景下，水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)表現(xiàn)出諸多的不適應(yīng)：本來應(yīng)該政府行政行為輔助的技術(shù)法規(guī)，以標(biāo)準(zhǔn)形式出現(xiàn)，使制定程序、制定主體和制定原則發(fā)生錯位，根本上削弱了政府行政監(jiān)管的執(zhí)法力度和效能；而本來應(yīng)該企業(yè)主體實(shí)行自律的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由于沒有有力的行業(yè)組織，而表現(xiàn)為由政府制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，不合理地干預(yù)了市場競爭。部分城市水廠項(xiàng)目的盲目變現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、水業(yè)設(shè)施運(yùn)營的監(jiān)管不力、污泥的超標(biāo)排放、淮河流域的治污失敗等均與標(biāo)準(zhǔn)體系的不完善有關(guān)。水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的諸多問題，致使標(biāo)準(zhǔn)體系不能成為政府行政行為和企業(yè)自律行為的有力輔助，使水業(yè)有關(guān)法律、政策不能得以有力實(shí)施。

二、 水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的組成內(nèi)容應(yīng)分解為技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)
    市場體制下，標(biāo)準(zhǔn)不再僅是政府進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)的約束性指標(biāo)，不再僅是要求企業(yè)參照執(zhí)行的具體生產(chǎn)要求。我們認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)體系的基本特性應(yīng)進(jìn)行根本性的分離：一部分轉(zhuǎn)為政府進(jìn)行市場監(jiān)管和行政管理的工具，帶有強(qiáng)制性，稱為“技術(shù)法規(guī)”；一部分成為企業(yè)自律、規(guī)范競爭的“標(biāo)準(zhǔn)”，標(biāo)準(zhǔn)不具備強(qiáng)制力。
    這種轉(zhuǎn)變必然改變原有水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)、制定、實(shí)施和發(fā)布形式。
    一般來說，水業(yè)技術(shù)法規(guī)由政府相關(guān)行政部門制訂和頒布，其內(nèi)容涉及產(chǎn)品安全、環(huán)境保護(hù)和人員健康，鑒于城市水業(yè)的自然壟斷性經(jīng)營特征，技術(shù)法規(guī)還將涉及市場準(zhǔn)入、服務(wù)水平、價格和成本控制等市場監(jiān)管內(nèi)容，但都屬于政府強(qiáng)制性管理的延伸范疇。技術(shù)法規(guī)中明確規(guī)定了產(chǎn)品的基本要求和相應(yīng)的管理監(jiān)督辦法，并由國家的相應(yīng)職能機(jī)構(gòu)實(shí)施。技術(shù)法規(guī)是支撐水業(yè)法律政策有效實(shí)施的重要組成。而標(biāo)準(zhǔn)則是經(jīng)公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的、可自愿采用的、服務(wù)于生產(chǎn)和貿(mào)易的技術(shù)文件或管理規(guī)則。
技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別可歸納為以下幾方面：
    第一屬性不同。標(biāo)準(zhǔn)直接定義為自愿性文件，對技術(shù)法規(guī)則定義為強(qiáng)制性文件，這是兩者的本質(zhì)差別。第二制定目的不同。標(biāo)準(zhǔn)是“為了通用或反復(fù)使用的目的”，制定技術(shù)法規(guī)主要是為了“國家安全，保護(hù)人身健康或安全，保護(hù)環(huán)境”等正當(dāng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三制定者不同。標(biāo)準(zhǔn)的制定者一般是行業(yè)組織和企業(yè)，批準(zhǔn)的公認(rèn)機(jī)構(gòu)是國家認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)構(gòu)。技術(shù)法規(guī)的制定者是政府或政府委托的職能機(jī)構(gòu)。第四制定批準(zhǔn)程序不同。標(biāo)準(zhǔn)制定的基本原則是廣泛參與和協(xié)商一致，最后投票表決通過，通過以后仍然可以不執(zhí)行。技術(shù)法規(guī)的制定必須通過一定的立法程序，成為廣義的法律文件強(qiáng)制執(zhí)行。第五側(cè)重點(diǎn)不同。技術(shù)法規(guī)是行政行為的輔助，而標(biāo)準(zhǔn)是組織生產(chǎn)的基本依據(jù)。
    因此，明確技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別，改革和整頓現(xiàn)有的水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，對建立規(guī)范的市場秩序和市場監(jiān)管體制十分必要和迫切。
    水業(yè)市場化過程中，必須通過行政手段建立強(qiáng)有力的技術(shù)法規(guī)，監(jiān)督和規(guī)范行業(yè)競爭行為。同時要將標(biāo)準(zhǔn)放手給行業(yè)組織，由行業(yè)根據(jù)自身的發(fā)展需要，確定本行業(yè)的平均技術(shù)水平所決定的水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法，推薦適用的技術(shù)路線，以具體指導(dǎo)和約束水業(yè)建設(shè)、運(yùn)營與服務(wù)，建立業(yè)內(nèi)公正的競爭平臺。

三、 支撐中國水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)研究薄弱
    目前，我國水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的數(shù)據(jù)和指標(biāo)大都直接或間接來源于國際，缺乏針對我國具體情況進(jìn)行的驗(yàn)證性研究。但是，標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)和指標(biāo)除了依據(jù)國際通行的公用基準(zhǔn)研究，如基本毒理等因素之外，還需建立在區(qū)域或國家特有的基準(zhǔn)研究之上，這些基準(zhǔn)因素需要通過平衡技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素來確定。即便是在可以借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的公用基準(zhǔn)值中，不同的環(huán)境背景、不同群體、不同的發(fā)展階段就會有所不同。
    一般來說，基準(zhǔn)值由以下四個因素確定：對水中物質(zhì)有害性的認(rèn)知水平；不同劑量所引起的反應(yīng)程度評估；人體接觸量的確定和風(fēng)險性評價。
    在水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域，風(fēng)險性評價尤其重要，它與經(jīng)濟(jì)承受能力、生活習(xí)慣、氣候、水資源情況等因素密切關(guān)聯(lián)。而污水回用的大量推廣則使關(guān)于風(fēng)險的基礎(chǔ)研究更顯突出。 
    標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)研究及其機(jī)制的建立基礎(chǔ)是政府的引導(dǎo)與支持以及行業(yè)的廣泛參與。國際上已經(jīng)形成了一套完整的科學(xué)體系，而研究的資金，除了來源于政府，大部分還是來源于各行業(yè)本身。當(dāng)行業(yè)形成了一個良性發(fā)展的體系，就會出于自身發(fā)展的需要，主動投入資金用來研究與本行業(yè)相關(guān)的環(huán)境基準(zhǔn)值。因此，伴隨水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的重新定位，從一定程度上有利于開展基礎(chǔ)研究工作，可以在一定程度上解決基礎(chǔ)研究資金不足的問題。
    我國目前水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)研究還處于初級階段，大部分精力集中在水中有害物質(zhì)的引用借鑒上，而且有害物質(zhì)的域值確定則多數(shù)還是照搬國外經(jīng)驗(yàn)。因此，需要加大生物反應(yīng)劑量的研究，需要進(jìn)行大量的生物毒理學(xué)試驗(yàn)，充分驗(yàn)證我國當(dāng)?shù)匾蛩氐挠绊憽Ｍ瑫r，鑒于環(huán)境污染嚴(yán)重和市場監(jiān)管要求的急迫性，關(guān)于水的綜合指標(biāo)的基礎(chǔ)研究更是急需加強(qiáng)，如污水的綜合毒性指標(biāo)、生物毒性指標(biāo)等。

四、 地方政府應(yīng)通過地方標(biāo)準(zhǔn)擔(dān)負(fù)其相應(yīng)的責(zé)任
    地方政府是屬地環(huán)境質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性責(zé)任主體。水業(yè)“行業(yè)管理”的慣性使我們現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系中的“地方標(biāo)準(zhǔn)”基本沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。需要認(rèn)真分析和定位地方標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)和新的角色。
    在現(xiàn)行水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的轉(zhuǎn)型中，國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該逐步明確定位成為“技術(shù)法規(guī)”。作為水業(yè)主要監(jiān)管部門的國家環(huán)保總局和建設(shè)部，根據(jù)不同的管理職能，應(yīng)成為制定技術(shù)法規(guī)的主要部門。現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)，既包括綜合性國家標(biāo)準(zhǔn)也包括針對目前部分針對行業(yè)的國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)定位為其政府部門的管理工具，將其性質(zhì)逐漸地向技術(shù)法規(guī)靠攏。
    地方標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是根據(jù)地域特征而進(jìn)行的技術(shù)法規(guī)的細(xì)化和屬地化，與國家標(biāo)準(zhǔn)同屬技術(shù)法規(guī)，屬于政府強(qiáng)制性管理的范疇，區(qū)別只是管理的層次不同。國家標(biāo)準(zhǔn)由國家政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，地方標(biāo)準(zhǔn)則作為各地政府管理的工具。
    在內(nèi)容上，地方標(biāo)準(zhǔn)不違背國家標(biāo)準(zhǔn)，國家標(biāo)準(zhǔn)以地方標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。一般來說，國家標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)嚴(yán)于地方標(biāo)準(zhǔn)；國家標(biāo)準(zhǔn)中標(biāo)準(zhǔn)值的確定除以基準(zhǔn)值為依據(jù)外，還要根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，考慮制定后的標(biāo)準(zhǔn)值具有普遍適用性，能夠反映國家的整體情況，以保障標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)性和可操作性。而地方標(biāo)準(zhǔn)則需根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況和自然條件，需要更具可操作性。
    在中國，標(biāo)準(zhǔn)體系的這一需求特征應(yīng)體現(xiàn)得更加充分。中國地域廣闊，且經(jīng)濟(jì)和自然差異巨大，國家標(biāo)準(zhǔn)雖然具有強(qiáng)制性，但規(guī)定的內(nèi)容卻是原則性的。而地方標(biāo)準(zhǔn)則需更加具體、嚴(yán)格和可操作性。因此，地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是標(biāo)準(zhǔn)體系中重要的組成部分，許多工作都需要地方標(biāo)準(zhǔn)把行政管理落到實(shí)處。
    但是，中國水業(yè)的現(xiàn)狀是，地方標(biāo)準(zhǔn)的定位不清且制定工作嚴(yán)重置后。地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的置后與缺乏，嚴(yán)重妨礙了政府監(jiān)管執(zhí)法的有效性和科學(xué)性，如北京市的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重脫節(jié)，掩蓋了地方政府的環(huán)境責(zé)任。某種因素上，也是造成地方政府環(huán)境責(zé)任缺位的主要原因之一。

五、 水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系在管理與實(shí)施上的不適應(yīng)
    水標(biāo)準(zhǔn)體系不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，除結(jié)構(gòu)上和基礎(chǔ)研究上的因素之外，還存在許多管理方面的問題：
1、標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏規(guī)劃，制定草率，修訂繁瑣
    標(biāo)準(zhǔn)體系的混亂使標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏規(guī)劃，制定草率，修訂繁瑣，直接導(dǎo)致其協(xié)調(diào)性可操作性差。標(biāo)準(zhǔn)制定出臺難，更新周期長，制修訂不及時，既不能及時反映市場需求的變化，也難以體現(xiàn)科技發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步。
    標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)缺乏論證，由各部門上報后國家簡單平衡，缺乏整體性；標(biāo)準(zhǔn)的制定由各部門的專門制定標(biāo)準(zhǔn)的人員承擔(dān)，僅征求個別專家意見，缺乏廣泛性。尤其是在標(biāo)準(zhǔn)的正文后往往還注明由某幾個人起草，可見一個標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)只是幾個人的勞動成果，不能凝聚全社會的智慧；已經(jīng)出臺的標(biāo)準(zhǔn)缺乏強(qiáng)有力的審核程序，有些標(biāo)準(zhǔn)間甚至相互矛盾。
    我國標(biāo)準(zhǔn)的制定程序包括：制定標(biāo)準(zhǔn)的框架體系，提出年度編制計(jì)劃，向社會公開征集標(biāo)準(zhǔn)編制單位等。但在實(shí)際操作中，受標(biāo)準(zhǔn)制定經(jīng)費(fèi)的短缺等因素的限制，往往是只能按照慣例分配標(biāo)準(zhǔn)的編制任務(wù)。
2、水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系缺乏系統(tǒng)性，項(xiàng)目投資、運(yùn)營方面的標(biāo)準(zhǔn)亟待加強(qiáng)
    城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈涉及投資、建設(shè)、運(yùn)營、排放諸多環(huán)節(jié)，政府與企業(yè)的監(jiān)管與被監(jiān)管的新型關(guān)系需要在標(biāo)準(zhǔn)體系中得到全面的支撐。
    因此，水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)需要形成一個系統(tǒng)。除了現(xiàn)已涉及到的水體保護(hù)、污染治理、檢測、分析、健康飲用水等環(huán)保衛(wèi)生領(lǐng)域和給水排水工程項(xiàng)目的建設(shè)領(lǐng)域，水標(biāo)準(zhǔn)體系還應(yīng)包括水業(yè)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域。通過標(biāo)準(zhǔn)體系的輔助，將特許經(jīng)營市場準(zhǔn)入、成本和價格、服務(wù)等市場監(jiān)管納入標(biāo)準(zhǔn)體系的范疇。
    目前，環(huán)保部門制定的標(biāo)準(zhǔn)已基本走向了技術(shù)法規(guī)方向。建設(shè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)則由于行業(yè)管理的慣性在細(xì)節(jié)上作得深入，在技術(shù)法規(guī)的轉(zhuǎn)型上還需要提高層次。至于水業(yè)投資、運(yùn)營領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，正是市場化所急需的，目前是標(biāo)準(zhǔn)體系的薄弱環(huán)節(jié)。在逐步完善的起步階段就應(yīng)該嚴(yán)格遵循“技術(shù)法規(guī)”與“標(biāo)準(zhǔn)”的結(jié)構(gòu)來設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，不能再走彎路。
3、標(biāo)準(zhǔn)的管理體制不合理
    在水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系中存在管理層次過多，部門交叉、機(jī)構(gòu)重疊、責(zé)任不清的普遍現(xiàn)象。
    水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系涉及職能過渡進(jìn)程中的諸多部門包括：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家環(huán)保總局、水利部、衛(wèi)生部、建設(shè)部、國土資源部等。各部門間從權(quán)利的角度出發(fā)，爭奪標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，爭奪制定標(biāo)準(zhǔn)的資金。制定的標(biāo)準(zhǔn)缺乏相互的協(xié)調(diào)，許多帶有部門或行業(yè)的利益傾向，標(biāo)準(zhǔn)或重疊或空白。綜合表現(xiàn)就是該嚴(yán)的不嚴(yán)，該寬的不寬，該管的沒管，不該管的又管多了。
    所以，我國的現(xiàn)行水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該按照技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的體系加以整理，能按技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類的直接歸類，屬于兩種性質(zhì)交疊的，在內(nèi)容上作相應(yīng)修改，再重新定位。各部門需要從責(zé)任的角度出發(fā)，而不是從權(quán)利的角度出發(fā)，來相互配合，系統(tǒng)地整理一下現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)。

六、 明確環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)
    環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是水業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系中最為重要的技術(shù)法規(guī)類標(biāo)準(zhǔn)，但是行業(yè)中對兩者關(guān)系的認(rèn)識卻是混亂而矛盾的。
    水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是結(jié)合不同水域功能用途而制定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的重要技術(shù)依據(jù)之一是各種客觀的水質(zhì)基準(zhǔn)。根據(jù)不同水域及其使用功能，分別制定不同的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是為了實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或水質(zhì)規(guī)劃目標(biāo)，對污染源污水排放時的水質(zhì)、排水量或污染物總量等規(guī)定的最高允許限值。水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的核心依據(jù)是技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，是直接控制污染源的主要手段。
    《環(huán)境環(huán)境保護(hù)法》明確了兩者的關(guān)系：“根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。從這個意義上講，水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是密切相關(guān)的，存在著內(nèi)在的聯(lián)系。
    但是，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，污染物排放總量成比例的增加，我國水環(huán)境質(zhì)量日趨惡化，許多地方出現(xiàn)了污水達(dá)標(biāo)排放，水環(huán)境質(zhì)量卻依然嚴(yán)重超標(biāo)或持續(xù)惡化的現(xiàn)象。從而造成兩者關(guān)系的混亂，一是片面切斷兩者有機(jī)聯(lián)系，有關(guān)主管部門竟在文件中錯誤提出：排放標(biāo)準(zhǔn)不與環(huán)境質(zhì)量相關(guān)聯(lián)，只與一定時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平相關(guān)聯(lián)；二是片面強(qiáng)調(diào)排放標(biāo)準(zhǔn)必須與水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相一致，造成排放標(biāo)準(zhǔn)制定過高，可操作差，起不到技術(shù)法規(guī)的作用，我國早期的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的最大目的和作用就是為了收費(fèi)。
    我們認(rèn)為，必須使環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)建立起有機(jī)的關(guān)聯(lián)。需要以科學(xué)性和可操作性為基礎(chǔ)，找到漸進(jìn)的、柔性的協(xié)調(diào)解決途徑。
    因此，需要研究和明確水體的不同條件下的自凈能力，要精細(xì)到不同季節(jié)、不同水體自凈能力的變化規(guī)律，制定出具有季節(jié)性的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)帶有明顯的時間性將成為水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的一個新的特點(diǎn)。而標(biāo)準(zhǔn)體系中時間等因素的強(qiáng)調(diào)，又必須以地方標(biāo)準(zhǔn)為突破口。只有各地依據(jù)科學(xué)原則、依據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)平衡原則，充分考慮地域特點(diǎn)，自然條件因素，制定出因地制宜的標(biāo)準(zhǔn)，才能找到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)的“柔性接口”。

七、 標(biāo)準(zhǔn)體系需要與法律體系以及行業(yè)組織的發(fā)展相協(xié)調(diào)
    我們知道，現(xiàn)在的水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)除了一些推薦性標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施依靠政府行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。
    在我國現(xiàn)行的法律體系中，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第六條第一款規(guī)定，國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定，這一點(diǎn)應(yīng)該成為今后非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律依托。《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，作為政府行政輔助的技術(shù)法規(guī)應(yīng)以此為依據(jù)。隨著水業(yè)市場化的深入，指導(dǎo)行業(yè)市場監(jiān)管的《特許經(jīng)營法》或《專營法》將納入國家的立法程序，也將成為制定相關(guān)技術(shù)法規(guī)的另一法律依據(jù)。
    從這個意義上說，技術(shù)法規(guī)，仍具有現(xiàn)有的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)特性，而且比現(xiàn)有的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格遵從法律程序。
    另一方面，伴隨政府部門在水業(yè)“行業(yè)管理”模式的逐步終結(jié)，標(biāo)準(zhǔn)體系中轉(zhuǎn)型出來的新的意義上的“標(biāo)準(zhǔn)”將成為標(biāo)準(zhǔn)體系的另一核心內(nèi)容。原來制定標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)部門，要在今后標(biāo)準(zhǔn)體系的制定、修正、實(shí)施行為中轉(zhuǎn)換角色。而新的“標(biāo)準(zhǔn)”將成為真正的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，逐步與具有技術(shù)法規(guī)的強(qiáng)制性質(zhì)相分離。
    在行業(yè)管理及其標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)型時期，將逐漸完成政府部門與行業(yè)組織的真正分離。在市場化的體制下，行業(yè)協(xié)會或商會等行業(yè)組織將承擔(dān)“標(biāo)準(zhǔn)”的制定角色。
    “標(biāo)準(zhǔn)”的發(fā)展有賴于行業(yè)組織的形成與完善。國際市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐表明，行業(yè)組織終將成為指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改的主體。其制定的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不再具有真正的法律約束力。
    行業(yè)組織由于其民間性、自發(fā)性利益組織的特性，在標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改、實(shí)施過程中恪守的是科學(xué)原則，遵從的是市場機(jī)制。根據(jù)各自行業(yè)科技發(fā)展的水平，結(jié)合本行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，并定期修改。標(biāo)準(zhǔn)作為行業(yè)組織的最主要約束手段之一，在標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施過程中，依靠市場調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)的良性競爭。

編輯：全新麗