作者：郭興旺
人類文明在不斷進步的同時，人類社會的復雜性和不可預見性也在與日俱增。現代社會在一定意義上可以說是風險社會。在人類的歷史長河中，任何一個國家或地區都會面臨這樣那樣的突發公共事件。特別是處于轉型期的中國，面臨著應對突發公共事件的嚴峻挑戰。
一、突發公共事件的界定和特征
突發公共事件是從公共行政管理角度研究危機的專用術語，主要是指突然發生，造成或者可能造成重大傷亡、重大財產損失和重大社會影響，是對公共安全、社會穩定、國家政權有較大影響的突發公共事件或狀態。突發公共事件大都具有危機的特質，或者說具有向危機事件轉化的潛質。因此，在一定意義上突發公共事件也叫突發公共危機事件。
現實生活中，危機形態各異，變化詭譎，但綜觀各種突發公共事件，大都具有爆發突然、起因復雜、蔓延迅速、危害嚴重、影響廣泛的特點，而且相互交織，處置不好會產生連鎖反應。具體來講突發公共事件有以下幾個共同特征：
一是突發性。突發公共事件雖然是由一系列細小事件逐漸發展而來的，有一個量變過程，但事件爆發的時間、規模、具體態勢和影響深度，卻經常出乎人們的意料之外，即事件發生突如其來，一旦爆發，其破壞性的能量就會被迅速釋放，并呈快速蔓延之勢，而且事件大多演變迅速，解決問題的機會稍縱即逝，如果不能及時采取應對措施，將會造成更大的危害和損失。伊朗首都德黑蘭在1月28日下午5時（當地時間）發生的地震，僅持續了10多秒鐘，就造成50個村莊遭到嚴重破壞的嚴重后果，其中四五個被徹底摧毀，死亡人數達600多人。
二是公共性。危機的內涵包含個體、組織和社會等各種主體，但突發公共事件則是專指在公共管理范疇內的危機事件，其影響和涉及的主體具有公共性。當然，突發公共事件的直接涉及范圍不一定是在普遍的公眾領域，但是事件卻會因為迅速傳播引起公眾的關注，成為公共熱點并造成公共損失、公眾心理恐慌和社會秩序混亂。也就是說，雖然突發公共事件可能源于他人、它地，但是在一個開放的、動態的、回應的社會系統中，來自感知的強刺激使得公眾身心緊張，對事態嚴重關注，從而促使政府必須要通過調動相當的公共資源，進行有序的公共組織協調才能妥善予以解決。如美國發生的炭疽菌攻擊，實際發生案例并不多，但造成的影響和恐慌卻是全國性的。
三是不確定性和多變性。不確定性表現在原因、變化方向、影響因素、后果等各方面都無規則，事件瞬息萬變，難以準確預測和把握。不確定性和人類理性的有限性使得人們在事件面前往往無所適從，更增強了恐慌感并擴大不安全感。
四是事件的多樣性，也稱事件的獨特性。突發公共事件的發生發展具有不同的情景，在表現形式上各有特色，事件的獨特性導致難以照章辦事。突發公共事件的分類有近百種之多，而且同樣的事件發生的時間、地點、原因及變化的趨勢又各不相同和千變萬化。
五是危害性。不論什么性質和規模的突發公共事件，都必然不同程度地給社會造成破壞、混亂和恐慌，而且由于決策的時間以及信息有限，容易導致決策失誤，造成無可估量的損失和社會危害。而且危機往往具有連帶效應，可能引發次生或衍生事故，導致更大的損失和危機。1986年發生的蘇聯切爾諾貝利核電站的核燃料泄漏事故，其造成的危害直至現在仍未消除，有關專家預測該事故的影響將延續100年。在社會領域，任何一個突發公共事件，都有可能把潛在的社會矛盾引發出來，威脅整個社會的穩定。
突發公共事件的危害性突出地表現在：公眾生命受到威脅；經濟上遭受重大損失；正常的生產和生活秩序遭到破壞，造成社會的局部動蕩和混亂；此外，突發公共事件還會給人們心理造成無法用量化指標衡量的負面效應。
六是信息的有限性。由于突發公共事件的隨機性和不確定性，很多信息是隨著事態的發展而演變的，而時間的緊迫性，使得決策者掌握的信息有可能不全面，得到的信息不及時，并且在信息的反饋和處理過程中，信息的準確性和有效性也難以保證，導致信息失真。這是對決策者最嚴峻的考驗。
突發公共事件會對社會的規范秩序和人們的正常生活帶來諸多負面影響，具有極大的危害性，毫無疑問，是非常態的負面事件。但從總體來看，在現今社會，伴隨著全球化和城市化進程，突發公共事件日益頻繁，波及面更為廣泛，影響更加深遠，這些都要求我們對突發公共事件的屬性進行重新審視和評判。
從哲學角度講，危機就是沖突和矛盾達到不可調和時的產物。矛盾是物質的普遍狀態，是自然界和人類社會的普遍現象。全部科學發展史不僅證明了矛盾的普遍性，而且證明了正是矛盾的暴露，沖突的平息，問題的解決，事物才得以發展，社會才得以進步。不管哪一種突發公共事件，其實質都是事物本身潛在的矛盾和問題積聚激化后的表現形式。危機是必然發生的偶然事件，突發公共事件是每一個社會形態和政府管理體系都會面對的挑戰。在人類社會中，沖突無所不在，所謂“天有不測風云，人有旦夕禍福”，作為政府，在抵御火災、風暴、地震、洪水等各種自然災害的同時，還要面對疾病傳播、環境惡化、社會動亂等社會事件。作為企業組織也不例外，美國《危機管理》作者菲特普曾對財富500強的高層人士進行了一次調查，高達80％的被訪者認為，現代企業不可避免地面臨危機，就如人不可避免地要面對死亡。其實，在分析社會危機產生和發展的根源時，西方學者基于人性假設，把社會危機和人性聯系起來的理論，也從另外的視角說明了突發公共事件是社會固有的常態現象。
現實也印證了這一點。一是突發公共事件日益頻繁和多樣化。除火災、地震、海嘯、空難、騷亂等傳統危機事件外，恐怖襲擊、疫病傳播、生態災難等新的突發公共事件形式不斷出現。二是影響廣泛，蔓延迅速。全球化的發展，國家間聯系密切，突發公共事件波及的范圍空前廣泛和不可控制，從而導致危機的種類、數量和規模都有所上升。三是持續性明顯加大，破壞性呈上升趨勢。現代社會相互依存的特征日益明顯，單一危機很容易演變為復合型危機，產生連鎖反應。四是都市生態凸現脆弱。城市是現代文明的標志和象征，但高密度的人群、繁密的交通網絡、關聯度極高的基礎設施等也使城市面臨的風險增加，遭受的危害增大。OECD的研究表明，從1950年到2000年，無論是從事故發生的數量還是由于災難造成的死亡人數和經濟損失來看，世界范圍內突發公共事件呈上升趨勢的特點都是明顯的。盡管人們對我國目前是否進入安全事故高發期有不同的看法，但我國安全生產面臨著嚴峻的形勢卻是不爭的事實。無疑，單個突發公共事件是非常態的負面事件，具有多變性和危害性。但就整體而言，突發公共事件確有其客觀性，伴隨人類始終。無視突發公共事件的客觀事實，只能招致更大的損失和危害。
突發公共事件和所有的危機一樣具有雙重性，既是危險，也是機遇。危機并非絕對的壞事，因為危機往往又是生機、轉化的開始，“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”。正如美國管理專家諾曼·奧古斯丁所說：“一次危機既包含了導致失敗的根源，又蘊藏著成功的種子。發現、培育進而收獲潛在的成功機會，就是危機處理的精髓；而錯誤地估計形勢，并令事態進一步惡化，則是不良危機處理的典型特征。”中國的漢字也圓滿地表達出危機的內涵，即“危險加機遇”，危機事件是“轉機與惡化的分水嶺”。在社會領域，突發公共事件具有社會的安全閥和促進社會進步和發展的功能，可以為社會的發展提供一次進行變革、改進和創新的機會。需要說明的是，突發公共事件由危險向機遇、由“危機”向“問題”的轉化，并非是自動實現和完成的。只有正視并解決突發公共事件所表現出來的問題，善于總結經驗教訓，才可能將危機轉化為促成革新的動力和轉機。能否應對和戰勝挑戰，實現這種轉變，需要全社會的共同努力。
二、我國突發公共事件的分類
突發公共事件林林總總，事件的多樣性或獨特性，令人眩暈。認真研究和合理確定突發公共事件的分類，對于明確責任、制定預案、科學組織、整合資源具有重要意義，是做好突發公共事件應對和處置的基礎性工作。
突發公共事件的分類可以有不同的維度，如從主體、性質、誘因、范圍的角度進行分類。即便是從同一個角度，也有不同的劃分辦法，如從突發公共事件的誘因，有學者將突發公共事件分為兩類：自然災害和社會事件。比較常見的是將突發公共事件分為三類：自然災害，如地震、火山爆發、水災、風災等，是由自然原因引起的；二是人為事故，又稱技術事故，如交通事故、生產事故、爆炸、人為火災等，通常與科技發展的負面作用和人為失誤有關，在現代社會有日益增多的態勢；三是重大社會事件，又稱社會秩序型災害，如社會騷亂、恐怖襲擊、外敵攻擊和入侵。
綜合各種關于危機和突發公共事件的分類標準和辦法，根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件大致可分為五大類。
第一類是自然災害，主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災7個分類。第二類是事故災難，包括安全事故、環境污染和生態破壞事故2個分類。第三類是公共衛生事件，包括重特大傳染病疫情、重特大動植物疫情、食品安全與職業危害事件3個分類。第四類是社會安全事件，包括重大群體性事件、重大刑事案件、涉外突發公共事件3個分類。第五類是恐怖襲擊、危害國家安全事件乃至外敵入侵。追溯危機管理的源頭可以發現，對危機的處理就是從軍事和國家安全開始的。
關于突發公共事件的分類，目前國際上還沒有統一標準。世界各國的分類都是基于各自的國情，做法不盡相同，并且是不斷變化調整的。各類突發公共事件之間又會相互影響、相互交叉。當然，這種劃分標準只是相對的，有些突發公共事件很難說明是自然災害還是人為事故，而且不同類型的突發公共事件是可以相互轉化的。例如，洪澇災害、重大事故都會衍生防疫問題，自然災害、事故災難、公共衛生事件都會誘發社會穩定問題。
三、我國公共安全面臨的嚴峻形勢和突發公共事件的特點
突發公共事件是公共安全的最大威脅，它給人類帶來的災難是沉重的。美國“9·11”事件使2797人喪生，直接損失3000億美元，間接損失達5000億美元。聯合國有關機構測算，這一事件使當年世界經濟增長率減少1個百分點。去年12月26日，印度尼西亞蘇門答臘島附近海域發生強烈地震并引發海嘯，影響到印度尼西亞、泰國、印度、斯里蘭卡、馬爾代夫、索馬里等東南亞、南亞和東非國家，造成重大人員傷亡和財產損失。據世界貨幣基金組織和世界銀行今年1月22日公布的對印度洋地震海嘯的調查結果顯示，災難所造成的死亡和失蹤人數達到約30萬，損失總額超過64億美元。我國目前正處于經濟和社會的轉型期，公共安全保障基礎相對薄弱，與經濟高速發展的矛盾越來越突出，公共安全形勢嚴峻。
第一，重大自然災害頻發、分布廣、損失大。中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，重大突發性災害頻發，百分之七十以上人口，百分之八十以上工農業和城市，受到各種災害嚴重威脅，全國二十二個省會城市和三分之二的百萬以上人口的大城市均位于地震高危險區。全國有2／3的國土面積不同程度受到洪水威脅，特別是長江、黃河、淮河等七大江河中下游地區，集中了全國1／2的人口，3／4的工農業產值，洪澇災害的威脅更為嚴重。崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，在我國各地均有分布，隨著人類活動的加速和氣候變化等因素的影響，地質災害的發生頻度、密度以及范圍都呈增長趨勢。
第二，安全事故總量居高不下，重大、特大和特別重大事故時有發生。一九九○年至二○○二年，中國安全事故總量年均增長百分之六點二八，最高時增長達百分之二十二。近幾年每年因各類事故造成13萬多人死亡，70多萬人受傷，平均每天各類事故奪走300人生命，直接和間接經濟損失約2500億元。在安全生產領域，我國的煤礦安全問題尤顯突出，2003年我國的煤炭產量約占全球的35％，事故死亡人數則占近80％。2003年我國煤礦平均每人每年產煤321噸，效率僅為美國的2.2％、南非的8.1％，而百萬噸死亡率是美國的100倍、南非的30倍。
第三，公共衛生形勢依然比較嚴峻。多種傳染病尚未得到有效遏制，據統計，全球新發的30余種傳染病已有半數在我國發現，有些還造成了嚴重后果。化學品泄漏和食品安全隱患大增，事件接連不斷。外來生物入侵也嚴重影響了人民的生命安全和經濟發展。
第四，從社會安全方面來看，近年來一些地方爆炸、投毒、殺人、綁架等惡性暴力犯罪發案率上升，犯罪形勢向動態化、組織化、職業化和智能化的趨勢發展。轉型期社會問題引發的群體性事件持續增多，呈現出跨區域串聯和連鎖反應特點，甚至引發局部地區社會的不穩定。群眾上訪居高不下，信訪總量仍呈上升趨勢。
第五，國際形勢依然復雜，地區沖突不斷，臺獨、民族分裂和東突等恐怖勢力猖獗等。
據專家估算，上述公共安全問題每年給中國造成經濟損失計六千五百億元人民幣，約占GDP總量的百分之六。按2003年國際勞工組織的方法測算，僅工礦企業事故損失就約占GDP的4％。
此外，隨著經濟社會快速發展，我國公共安全還面臨諸多新的挑戰。比如，正在興建的一批重大建設工程，有的處于自然災害頻發地區，重大突發性自然災害對這些工程構成潛在威脅，而且存在誘發次生災害的可能；高技術和信息產業的高速發展，在為國家和個人提供全新發展機遇和生活空間的同時，也帶來了新的安全威脅。
當前，我國突發公共事件有以下特點：
1. 突發公共事件的種類越來越多，涉及的領域多元化。我國不僅自然災害頻繁，隨著社會的轉型，政治、經濟、社會等各個領域的突發公共事件也日益增多。首先，人類生產生活活動領域不斷擴大，人類對自然界的掠奪破壞不斷加劇，自然災害的種類在增加。其次，隨著科學技術的發展和國際交往的擴大，我們也面臨著來自生物因素、有毒化學物質、核輻射、電腦病毒等的潛在威脅。第三，由于全球化，不恰當的現代醫療活動，城市化、環境變化、社會行為模式和生活方式的變化等使得我們所要面對的疾病威脅增多。第四，經濟快速發展，轉型期出現的制度漏洞和真空，一些大規模的生產事故和人為災害時有發生。第五，社會轉型中出現的一些新問題所引發的社會沖突日益增多。
2. 突發公共事件頻次高，規模大，危害性呈增長態勢。我國自然災害的發生頻率遠遠高于世界的平均水平；安全生產事故居高不下；公共衛生事件時有發生；群體性突發社會事件的次數、參與人數呈上升擴展態勢。隨著突發公共事件擴散力、傳染力的增強，突發公共事件波及范圍不斷擴大，給社會帶來的危害也越來越大。這種危害增大不僅表現在直接的生命、財產損失，也表現在引發社會恐慌心理，影響人們的正常生產生活秩序，產生社會的混亂和不穩定。
3. 誘發突發公共事件的社會性因素不斷增多，群體性社會突發公共事件呈上升、擴大的態勢。我國正處于經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期，許多深層次的矛盾和問題逐漸顯現，誘發突發公共事件的社會性因素不斷增多。有資料表明，近年來，我國勞資關系、勞企關系緊張，糾紛、沖突呈上升趨勢；社會秩序受到破壞，各類犯罪、治安事件日益突出；各類交通、火災、工傷、建筑事故頻頻發生；腐敗案件不斷增加，大案要案比例越來越高；社會不穩定因素增多，社會突發事件影響范圍越來越大，涉及人群越來越多，參與主體多元化；多種矛盾和問題相互交織，社會突發事件性質復雜，持續時間長。
4. 突發公共事件信息擴散的速度加快，波動方式多元，震動頻度增大。隨著現代信息技術的廣泛運用和迅速普及，交通設施和工具的現代化，信息傳播的快捷方便使得突發公共事件的擴散性增強，一些突發公共事件特別是群體性社會事件的組織程度增強，影響范圍和震動頻度擴大，波動方式多元，處理難度加大。
5. 突發公共事件波及的范圍越來越廣，國際化程度加大。社會的復雜性和關聯度日益提高，突發公共事件內在擴張性大大增強，誘發一系列的衍生和次生災害和事故，形成災害和事故鏈。隨著經濟全球化和對外開放的擴大，我國與世界的聯系越來越緊密，一些突發公共事件在空間上波及的范圍越來越廣。如2003年發生的非典疫情、2004年的禽流感，其波及范圍涉及眾多國家和地區。
四、我國突發公共事件的多發區
這里的多發區并非指地理區域，而是指易發公共安全事件的領域。我國地域遼闊，經濟社會發展基礎比較薄弱，又處在體制轉軌的關鍵時期，各種社會矛盾比較突出，誘發突發公共事件的因素增多，可以說，各種突發公共事件都有可能隨時發生。但比較而言，下述領域，發生突發公共事件的機率更大，或者說是我國突發公共事件的多發區。
1. 自然災害。我國是世界上自然災害最多、危害最嚴重的國家之一。根據國際上關于自然災害標準化統計方法推算，我國1500年前即隋代時，自然災害平均每年1.6次，以后逐步上升，達到現在的每年3.9次，2030年可能會達到4.1次。我國江河眾多，地形地貌復雜，降雨時空分布不均，是自然災害的基本因素，人類經濟工程活動的增強，是自然災害呈上升趨勢的主要原因。根據最近幾年的統計，全國人為因素誘發的地質災害占總數50％以上，隨著社會經濟的發展，人類對自然的干擾和破壞越來越強烈，誘發自然災害的作用也將越來越強烈。
2. 安全生產。我國安全生產之所以事故頻仍，形勢嚴峻，原因是多方面的。首先，我國生產力發展水平不均衡，非公有經濟發展迅速，既有現代化的企業，同時也有眾多的手工作業的落后的小企業。據分析，在發生事故的企業中，小企業和個體經營的占75％。第二，安全生產基礎比較薄弱。企業本身安全投入不足，該更換的設備沒有及時更換，很多設備帶病運轉。第三，科技投入不足，科技在安全生產領域貢獻率很低。第四，重生產、輕安全，重經濟利益、忽視安全管理。在實際工作中，一些地方和企業單純追求眼前經濟效益，置安全生產于不顧。第五，從業人員整體上安全素質低。這些年所發生的安全事故，絕大部分都屬于責任事故，違章指揮、違章作業、違反紀律造成的。
3. 金融風險。金融突發公共事件的可能類型包括：銀行擠兌；股市爆跌；技術故障；金融機構倒閉；境外金融沖擊；金融危機；其他突發性事件引致的金融突發公共事件等。當前，我國金融風險的主要特點是：融資結構扭曲，我國間接融資比例過高，信用過分集中于銀行，經濟發展中的許多問題都直接表現為銀行的風險，金融體系內風險向銀行集中；金融體系的潛在風險不斷暴露和擴張，少數銀行機構資產質量不高，不良貸款比例較高，歷史遺留問題較多，少數機構資本金不足，資不抵債，已不能按期支付到期債務，隱藏著較大的信用風險和流動性風險；社會亂集資、亂設金融機構、亂辦金融業務，金融秩序混亂，隱藏著很大的風險；各種違法違規活動比較嚴重，金融領域面臨很大的惡意犯罪風險；金融產品不斷信息化和多元化，金融創新在加速了金融業發展的同時，也進一步加劇了金融市場的不穩定；分業監管體制下控制金融風險的能力薄弱，我國金融市場本身發育不成熟，監控體系不甚健全，防范能力較弱，大量外國金融機構的進入對我國的金融行業將產生巨大的沖擊。
4. 信息安全領域。信息安全是信息化發展的必然產物。信息安全問題主要是網絡基礎設施的安全和網上信息內容的安全。當前我國信息安全領域面臨的主要問題有：基礎信息技術嚴重依賴國外，對引進的信息技術和設備也缺少必要的管理和技術改造；網絡、媒體和電信亟待制度化、規范化管理；信息安全管理體制不夠健全，信息安全管理部門條塊分割、各行其是、相互隔離、溝通協調不夠，造成了一定的漏洞和真空；信息安全意識淡薄，對系統癱瘓、黑客襲擊、病毒感染等信息安全事件缺乏警覺；信息安全產業仍處在起步階段，產業化和規模化水平、技術含量有待進一步提高；網絡犯罪、思想滲透和文化侵略，極大威脅社會的安全和穩定，互聯網絡上的滲透與反滲透更加激烈。
5. 社會領域。失業、貧困、犯罪是社會領域的突出問題。在社會轉型期，社會整體結構、社會資源結構、社會區域結構、社會組織結構及社會身份結構都在發生著重大轉變，傳統社會控制機制失去了基礎，由此引發的矛盾和問題是社會突發公共事件產生的基礎性根源。我國經濟的快速發展伴隨著地區發展差距、城鄉收入差距和個人收入差距的擴大；體制轉軌過程中利益和結構的調整引發的矛盾和問題增多；社會的就業壓力日益增大；在此基礎上個人挫折感和絕望情緒的增強；加上公共服務資源配置得不到合理調整，社會保障體系不完善和滯后，非政府組織不發達，社會溝通和宣泄渠道不暢，利益表達機制和協調機制不健全，等等，都是社會問題激化和社會不穩定的重要因素。
6. 公共衛生領域。我國人口眾多，經濟社會發展相對滯后，許多傳染病仍未得到有效控制，新發傳染病不斷增多；工業化和城市化的快速推進帶來了環境惡化、職業傷害、病譜改變等公共衛生問題；經濟轉型和管理滯后，化學物品中毒泄漏和食品衛生安全事故日漸增多；經濟全球化和對外開放，傳染病傳播和外來生物侵害途徑更加復雜多樣；農村人口占全國的70％，農村地區是我國公共衛生防衛體系中的最薄弱環節。
7. 民族宗教問題。民族宗教問題歷來具有復雜性，經濟轉軌和社會轉型使新時期民族宗教問題增多，民族分裂勢力、邪教組織和境外敵對勢力的惡意挑撥和煽動都使事件日漸增多和日趨復雜。
（作者單位：國務院發展研究中心辦公廳）

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