近些年來，各地水價上漲的消息不絕與耳，套用一句用濫了的話就是：許多城市的水價不是已經(jīng)上漲，就是正在上漲的路上。自來水公司調(diào)水價的理由中有一條百試不爽，即成本太高。國家發(fā)展和改革委員會近日下發(fā)的強化成本監(jiān)審的通知明確要求，抓緊制訂各壟斷行業(yè)定價成本監(jiān)審辦法，明確定價成本構(gòu)成、審核標準和方法，水價首當其沖。11月10日，發(fā)改委在其網(wǎng)站發(fā)布了《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（征求意見稿），面向社會公開征求意見。水價成為發(fā)改委的第一個監(jiān)審對象。一時間，這個《辦法》成為人們議論的焦點，各行各業(yè)的人紛紛提出自己的意見，其中不乏一些比較感性的表達。在這個時候，了解水行業(yè)的專家是如何看待這個《辦法》呢？上海濟邦咨詢公司總經(jīng)理張燎（簡歷）在接受中國水網(wǎng)電話采訪時說：沒有一個獨立的、專業(yè)的、可問責的監(jiān)管機構(gòu)，辦法執(zhí)行的效果將大打折扣；在現(xiàn)行供水體制下，一個以偏概全的法規(guī)也難以起到實質(zhì)性作用。 　　發(fā)改委在征求意見的函中稱，《辦法》的制定是為適應政府價格主管部門制定城市供水價格的需要，提高政府定價的科學性和合理性，《辦法》中規(guī)定了城市供水定價成本的構(gòu)成項目及相關(guān)審核標準及其他相關(guān)指標及核算公式。張燎認為，《辦法》體現(xiàn)了有關(guān)政府部門試圖建立起一個有規(guī)則的監(jiān)管體系的努力，總體意圖是好的；但是，根據(jù)以往的經(jīng)驗來看，它的可執(zhí)行性并不強。 　　首先，我國的監(jiān)管機構(gòu)缺乏獨立性、有效性、可問責性是一個客觀現(xiàn)實，不僅僅是水業(yè)，市政公用事業(yè)方面整體監(jiān)管都是困難重重，監(jiān)管的公信力被質(zhì)疑，關(guān)鍵是責任沒有落實，也缺乏有效的手段。張燎說，以當前的水業(yè)監(jiān)管為例，監(jiān)管機構(gòu)是建設部門，這個系統(tǒng)內(nèi)的一些領導就是從自來水公司里成長起來的，加之普遍存在的政企不分的現(xiàn)象，監(jiān)管的獨立性就難以保證。對水價成本的監(jiān)管也面臨同樣的問題。同時，監(jiān)管者也許熟悉行業(yè)管理，但是水價成本要涉及到許多會計、財務、經(jīng)濟方面的知識，他們是否具備足夠的專業(yè)技能也是個問題。根據(jù)發(fā)改委的這個辦法來確定一個水司成本的時候，即使聘請一家當?shù)氐闹薪闄C構(gòu)來操作，這個機構(gòu)能夠完全獨立地工作而不用去領會領導的意思嗎？獨立性不能保證的情況下，專業(yè)性也會受到影響。法律規(guī)定再完美，沒有一個足夠稱職的機構(gòu)來實施，它的許多細節(jié)也難以實際執(zhí)行，會使法律效果大打折扣，甚至背離立法者的本意。 　　對這個《辦法》的實際效果，張燎并不樂觀，他說，如果法規(guī)制定者希望100%發(fā)揮作用，若真的通過并實施的話，頂多也只能有10-20%的效果；制訂這個辦法本身是一個進步，但是不解決監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，難以保證它會被不走樣地執(zhí)行；沒有有效的監(jiān)管，它所約束的對象會有很多對策來應付，效果和期望值之間會有一個比較大的落差。 　　《辦法》在征求意見階段遭遇了“口水橫飛”，不是它本身的錯，但是要真正解決難題，張燎建議應該從成本監(jiān)管中跳出來，站到更高的層次來審視監(jiān)管的著力點。單憑成本監(jiān)管解決不了全部問題，需要站在經(jīng)濟監(jiān)管的高度。不僅僅看牢供水企業(yè)的成本，還要了解水這種需求剛性很強的特殊公共品的生產(chǎn)和消費的經(jīng)濟學原理，制訂兼顧供水企業(yè)財務持續(xù)生存能力和水用戶價格承受能力的經(jīng)濟監(jiān)管方法和措施。譬如在英國水業(yè)的監(jiān)管體系中，就有明確的價格上限等經(jīng)濟監(jiān)管理論和方法，承認供水企業(yè)有合理贏利和保證財務持續(xù)生存能力的權(quán)利，其中成本也是受到嚴格監(jiān)管的。當然，這已經(jīng)不是一個成本監(jiān)審的細則能夠解決的了。 　　張燎強調(diào)成本監(jiān)管只是一個方面，對整個市政公用行業(yè)包括供水企業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)管應該加強，才能標本兼治。他說，實際上最可能的情況是，供水企業(yè)的一部分人（主要是管理層）最清楚企業(yè)的真實成本，行業(yè)主管的領導因為有從業(yè)經(jīng)驗也會知道一些大致的情況。現(xiàn)在，發(fā)改委要求弄清楚成本，這是一種進步，但是，最根本的是監(jiān)管部門要樹立系統(tǒng)的經(jīng)濟監(jiān)管的意識，無論是對國有供水企業(yè)還是社會資本投資的供水企業(yè)，這才是最重要的。 　　另外，張燎認為當前的水價聽證制度存在許多弊端，聽證制度的效果值得探討。由于沒有一個經(jīng)濟監(jiān)管的思路，聽證會就成為各方利益博弈的戰(zhàn)場，它被哪一方控制，聽證的結(jié)果就會利于哪一方，這也是水價聽證會遭到老百姓詬病的原因所在，同時，它也對需要調(diào)整水價以持續(xù)發(fā)展的誠實的供水企業(yè)造成傷害。當前，供水企業(yè)要求水價上調(diào)，都必須經(jīng)過聽證程序，在地方政府感覺到漲價壓力的情況下，或者遭遇其他特殊情況，就可能會壓制合理的水價上調(diào)需求。張燎建議，應當借鑒國外好的經(jīng)驗，在一些水業(yè)市場化比較徹底的國家，企業(yè)和政府通常有一個監(jiān)管協(xié)議，通過地方議會批準后，今后水價調(diào)整即依據(jù)協(xié)議中事先明確的調(diào)價方法或公式來調(diào)整水價，無須有聽證會程序。作為一個水價調(diào)整的必經(jīng)程序，我國的聽證會制度現(xiàn)在還不夠科學：聽證會代表由物價部門決定，水企業(yè)合理的漲價要求可能會被限制，而一些渾水摸魚的企業(yè)，也可能會通過聽證會使其不合理的漲價要求以合理的面目出現(xiàn)。 　　在對《辦法》征求意見的函中，有這樣一個疑問“如何合理確定供水企業(yè)合理的生產(chǎn)能力利用率，防止由于過度超前建設增加的成本由當期消費者負擔？”張燎對這個問題的看法是，企業(yè)不能為過度投資買單。如果這么做的話，國有和非公資本運營的供水企業(yè)都將陷入尷尬境地，因為超前投資基本上不是企業(yè)自己樂意做的事情，大都是地方政府自己的主張，往往是在政府指令下進行的。 　　據(jù)張燎介紹，濟邦咨詢公司正在和北京一家研究機構(gòu)及北京水務局就一個關(guān)于供水特許經(jīng)營示范文本的課題開展合作，其中即涉及到供水價格的監(jiān)管問題。他們的建議是在政府和企業(yè)之間設立一個類似資金調(diào)節(jié)池那樣的帳戶，企業(yè)通過水價不能彌補的成本、不能實現(xiàn)的合理贏利，由政府通過撥款償付；同時，在成本監(jiān)審的基礎上，把企業(yè)超出規(guī)定的合理利潤之外的所得進入調(diào)節(jié)帳戶。如果政府要求大建管網(wǎng)、分質(zhì)供水，或者為奧運會這樣的特殊事件要求超前投資時，這些指令性投資計劃，可以由資金調(diào)節(jié)池來補給。 　　張燎認為，如果這個《辦法》經(jīng)過修訂被施行了，守法誠信、靠專業(yè)運營來降低成本的優(yōu)秀企業(yè)和專業(yè)的水務公司不會擔心這個辦法，因為他們對成本的控制能力要好于大部分的國有企業(yè)，而且有比較強的有自律精神，他們本來就要靠優(yōu)良的業(yè)績才能站住腳。但是，對那些能力不高、政企不分，還躺在政府懷抱里的企業(yè)來說，原來許多的說不清、道不明的費用被設了限制，對他們來說就不是好消息了。 　　張燎認為，總體來說，發(fā)改委的這個水價成本監(jiān)審辦法沒有給供水企業(yè)明確的出路，讓企業(yè)直接面對成本，政府則置身事外，而又缺乏獨立、專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，和行之有效的監(jiān)管工具，這樣仍然難以避免一些“心術(shù)不正”的供水企業(yè)虛增成本。經(jīng)濟監(jiān)管需要建設起來，而成本監(jiān)管只是一個方面。 （中國水網(wǎng) 作者：全新麗）

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