——城市污水處理廠是治污主體還是排污主體?

城市污水排放逐漸進入環(huán)保監(jiān)管視野

　　雖然工業(yè)廢水仍然是水污染控制的重中之重，但是根據(jù)環(huán)保總局歷年來各種調(diào)查及《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》，城市生活污水已成為主要污染源之一。根據(jù)2006年中期發(fā)布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報（2005年）》，2005年，工業(yè)廢水排放量243.1億噸，城鎮(zhèn)生活污水排放量281.4億噸，比上年增加7.7%。隨著中國城市化水平的不斷提高，城市數(shù)量與規(guī)模的迅速擴張，城市生活污水排放量以年均5%的速度遞增，雖然城市污水處理率不斷提高，但是城市污水的污染物排放總量不斷提高，在COD排放總量中的比重也并未降低。
　　與此同時，一部分未處理的工業(yè)廢水通過城市排水系統(tǒng)排放，規(guī)避了環(huán)保部門的監(jiān)管。隨著城市管網(wǎng)區(qū)域的擴大，大量工業(yè)廢水在進入城市排水管網(wǎng)，其中一部分進入城市管網(wǎng)的工業(yè)廢水沒有處理就通過城市排水系統(tǒng)直接向自然水體溢流排放；一部分工業(yè)廢水則進入城市污水處理廠，進入城市污水處理廠的污水中，也有相當一部分由于污水處理廠工藝和運營費用的限制，沒有能夠按照環(huán)保的要求達標排放。
　　根據(jù)我國城市的普遍狀況，城市污水處理廠一般屬于市政公用系統(tǒng)管理，環(huán)保系統(tǒng)所實施的環(huán)境監(jiān)管主要針對工業(yè)廢水，環(huán)保系統(tǒng)普遍慨嘆對城市污水處理廠缺乏約束能力。

污水處理廠是排污單位還是治污單位？

　　近年來，環(huán)保監(jiān)管狀況悄然發(fā)生了變化。在環(huán)保部門的推動下，城市污水處理廠的角色轉變已經(jīng)成為事實，污水處理廠已不再被單純看作是治污單位，而是被賦予了“排污單位”的概念。
　　自2004年開始，環(huán)保總局醞釀將城市污水處理廠作為環(huán)境監(jiān)管的對象，出臺監(jiān)管辦法。2005年9月5日，國家環(huán)保總局通報了環(huán)保專項行動中對污水處理廠專項檢查的情況，并公布了掛牌督辦的14家污水處理廠名單；該事件引起了極大關注，并成為當年中國水網(wǎng)水業(yè)年度評選的十大新聞之一。緊接著，在環(huán)保總局主導修訂的新《水污染防治法》中，擬將城市污水處理廠作為排污對象進行監(jiān)管。2006年12月1日，山東省十屆人大常委會第二十四次會議審議通過了《山東省南水北調(diào)工程沿線區(qū)域水污染防治條例》，并于2007年1月1日起實施，這個條例正式將污水處理廠納入監(jiān)管范疇，這一做法得到了國家環(huán)保總局副局長吳曉青的高度評價，他在全國污水和垃圾處理經(jīng)驗交流會上指出：“這是國內(nèi)首次以地方立法的形式，對污水處理廠的運行進行規(guī)范性約束，是城市污水處理廠在地方立法的突破，也為其它地區(qū)提供了借鑒。” 這件事又以其震撼性進入中國水網(wǎng)視線，成為年度十大新聞的備選事件之一，不過，它是否能名列十大新聞，現(xiàn)在還不得而知。
　　以去除污染物為宗旨的城市污水處理廠在潛移默化下，已經(jīng)逐漸被當作為污染源，并且在立法層次逐漸得到確立。這樣的“轉身”著實讓一些長期從事污水處理管理和經(jīng)營的人士感到難以接受。近日，這個熱點問題又有了最新情況：2006年底浙江省環(huán)保局公布的環(huán)保不良信用企業(yè)中，有13家為污水處理企業(yè)。于是，浙江省政府決定將污水處理廠納入重點污染源管理，并對超標排放的污水處理廠予以“重罰”，超標幾倍就加收幾倍的排污費。

城市污水處理廠的疑惑和尷尬

　　城市污水處理廠已經(jīng)進了國家有關部門的不良企業(yè)“黑名單”，那么這些污水處理廠的經(jīng)營者或者傳統(tǒng)管理者是怎么看的呢？恐怕已不單單是“個人感情有點委屈”那么簡單了，他們的郁悶又有誰知道呢？在前不久的全國污水和垃圾處理經(jīng)驗交流會上，來自地方的建設系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)的官員從不同角度訴說了他們對此的困惑，山東、廣東以及一些西部省份的代表都提出了自己對這個問題的看法。綜合中國水網(wǎng)對一些污水處理廠的采訪，主要的爭論點還比較集中。
　　首先，他們認為：污水處理廠作為城市市政設施所盡的是治污責任，是污染的削減者，而不是污染的產(chǎn)生者。污水處理廠排出的污水無論如何也不會大于進入的污染。
　　其次，國家雖然有《污水排入城市下水道水質(zhì)標準》，并且水污染防治技術政策中也規(guī)定“對重金屬和難生物降解的有毒污染物應從嚴控制，進行單獨處理，一般不排入城市排水管網(wǎng)”，但是工業(yè)用戶的排放監(jiān)管和處罰在環(huán)保部門，市政部門和污水處理廠沒有對進入管網(wǎng)水質(zhì)超標的處罰權，因此就不能有效控制污水處理廠的進水水質(zhì)。所以，工業(yè)進水水質(zhì)的超標及毒性問題突出，既影響城市污水處理廠的出水水質(zhì)，也影響城市污水處理廠的運營穩(wěn)定性。
　　第三，部分地方工業(yè)用戶的排放，雖然超出排入城市管網(wǎng)的水質(zhì)標準，但是已經(jīng)向環(huán)保部門交納了超標排污費，而排污費一般不用于污水處理廠的運營補貼。這就存在著“收費”與“作為”之間的不一致性。
　　第四，目前，大部分城市的污水處理收費沒有到位，難以維持城市污水處理廠的正常運營，也是造成排放超標的主要原因之一。
　　更讓交流會上的代表和污水處理廠叫苦連天的是“罰款”，已經(jīng)有山東、浙江帶了頭：污水處理廠超標排放的要“重罰”。罰款，將進一步加大城市污水處理廠的運營負擔，難免會將其帶入“越罰越超”的境地。

城市污水處理的責任轉移

　　清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤博士針對污水處理廠的環(huán)境監(jiān)管問題，接受了中國水網(wǎng)的專訪。傅濤主任認為，城市污水處理廠雖然是去除污染的主體，但其確實排放污染物，對自然產(chǎn)生影響，對其進行環(huán)境監(jiān)管無可厚非；但是城市污水處理廠不同于一般的工業(yè)污染排放主體，它不是污染的產(chǎn)生者，因此，城市污水處理廠是污染物從產(chǎn)生到消除的一個環(huán)節(jié)。對一個環(huán)節(jié)的環(huán)保監(jiān)管需要到位，但是在處罰和責任追究上必須細致分析和考慮污染物轉移上下游的關系。而污染物轉移上下游關系的紐帶是責任的劃分。
　　傅濤認為，城市污水處理廠環(huán)保監(jiān)管體系的爭論根源，是由轉型中的城市污水處理責任劃分的含糊所引起的。傳統(tǒng)體制之下，城市污水處理作為一種社會公益服務，由政府提供，自然不是被環(huán)保監(jiān)管的對象。政府污水處理服務提供得好，是對公眾的福利，政府服務提供的不好，因為本來就是一種額外的福利，因此不存在被環(huán)保部門監(jiān)管和指責的問題，如果有監(jiān)督也是來源于人大等機構。
　　但是，2002年以來，城市污水的公共服務體制發(fā)生了變化。傅博士指出，目前超出70%的新建污水處理廠都引入了市場機制，由社會企業(yè)投資或運營，而社會企業(yè)一般按照特許經(jīng)營的服務合同進行經(jīng)營。在市場機制之下，污水處理責任在城市政府、污染者（企業(yè)用戶或家庭用戶）和污水處理廠運營企業(yè)三者之間進行新的責任劃分。在特許經(jīng)營制度下，由城市政府承擔最終的環(huán)境責任；社會化的污水處理設施運營企業(yè)則在政府的責任框架之下，分擔一定的、明確的污染物去除責任，并因此從政府委托中獲得一定收益；而污染者的責任是合理地支付處理費用。特許經(jīng)營制度的引入提高了服務的效率，明確了責任，但是也將單一的政府服務，轉變成了三方協(xié)同體系。而市場主體的進入為環(huán)保監(jiān)管的實施提供了進入的契機，各級環(huán)保部門都發(fā)現(xiàn)對市場主體運營的城市污水處理廠的環(huán)境監(jiān)管更加容易到位。

污水處理廠是三方責任體系中的一員

　　污水處理廠角色的爭議，體現(xiàn)了改革轉型中的問題。傅濤博士強調(diào)，如果拋開三方責任體系不管，只對污水處理廠環(huán)節(jié)實施環(huán)境監(jiān)管與處罰，將使城市污水行業(yè)的改革發(fā)展走進死胡同。一般而言，污染物進入污水處理廠之前的責任，是在政府和污染者之間的責任分配。如果不能清晰核定污染物進入污水處理廠之前的責任關系，就不能簡單地將環(huán)境責任向后續(xù)的污水處理環(huán)節(jié)轉移。而當前的狀況是，因為污水處理企業(yè)主體在責任分配環(huán)節(jié)中的弱勢，環(huán)境監(jiān)管直接將責任置于污水處理企業(yè)身上，政府和公眾的責任則被普遍忽略。而政府和公眾的責任集中體現(xiàn)在處理費用的保證和污水處理廠進水水質(zhì)及水量的合理控制上。
　　同時，“治污企業(yè)成了新的污染源！”這樣的公告出來后，勢必使社會輿論一片嘩然。對于不清楚其中責任關系的民眾來說，是一種輿論誤導。傅濤認為，以一種簡單的方式，將所有治污責任全部推到污水廠運營企業(yè)身上，是不公平的，在社會上引起的負面影響也會大于正面影響。社會治污企業(yè)是三方責任體系中的一員，承擔著的是有限責任。因此，環(huán)保監(jiān)管不能簡單以排除污染物的標準來評價和考核污水處理廠運營企業(yè)的責任和信譽，而應該從根本原則上確定三方所應當共同承擔的義務。

環(huán)保監(jiān)管的對象是城市污水系統(tǒng)，而不僅是城市污水處理廠

　　傅濤博士說，有關監(jiān)管的問題，涉及到政府市政部門和環(huán)保部門的監(jiān)管責任區(qū)分。政府特許經(jīng)營制度向運營企業(yè)所實施的責任轉移具有有限性，而市政公用部門自己則承擔全面的污水治理責任。市政公用部門需要就自己的完全責任接受上級政府環(huán)保部門的監(jiān)督。
　　國家“十一五”規(guī)劃的水環(huán)境目標是將COD排放比“十五”末期削減10%，完成這一目標，需要對城市污水所造成的污染進行系統(tǒng)的環(huán)保監(jiān)控。因此，環(huán)保監(jiān)管的科學對象是市政設施的整體運營，而不局限在單個污水處理廠上，事實上，城市排水的污水溢流口排放的污染物遠遠超出污水處理廠。傅濤指出，環(huán)保監(jiān)管忽略直排口，只關注污水處理廠，是一種對主要矛盾的回避，是避重就輕。

城市污水的環(huán)保監(jiān)管，路有多長？

　　那么，城市污水處理廠的環(huán)保監(jiān)管的出路與污水處理廠的生路如何并行不悖呢？
　　傅濤認為，污水處理廠確實排放出污染物，應該將污水處理廠作為環(huán)保監(jiān)管的對象；但是，在處罰和信譽評價上，要全面考慮進水、污水處理費等決定性因素，而不能輕率地一罰了之。同時，為了更好地區(qū)分污水排放和污水處理的責任，建議環(huán)保部門將工業(yè)企業(yè)污水進入城市管網(wǎng)水質(zhì)超標的處罰和收費權，通過制度形式委托授權給污水處理設施的運營企業(yè)；污水管網(wǎng)由政府投資，但是使污水處理廠和管網(wǎng)的運營管理權統(tǒng)一，使污染去除的責任主體更加明確。傅濤同時強調(diào)，污水收費體系的完善是有效保障城市污水處理廠運營的前提，否則，無論是市政部門還是市場化的污水處理企業(yè)都難以承擔相應的環(huán)境責任，環(huán)保監(jiān)管也就無從著力。
　　即便是以上前提條件不能滿足的情況下，對城市污水處理廠的環(huán)保監(jiān)管仍然可以有所作為，環(huán)保監(jiān)管至少可以對城市污水處理廠的污染物去除總量進行評價，畢竟，削減污染物是污水處理廠的“天職”。
（中國水網(wǎng) 全新麗）

編輯：全新麗