最近，建設部公布了《公用事業民營化管理條例》，規定民營資本和外資可進入原屬國家專營的城市公用事業行業，包括自來水、煤氣等。此舉在國內外引起強烈反響，建設部與時俱進，把握全局，不失時機地公布此條例，正當其時。
　　本文試圖就公用事業中具有典型意義的自來水行業的民營化改革及水行業發展趨勢進行初步探討。
　　水行業屬于公用事業的一部分，公用事業從狹義上講包括水、熱、電、氣，垃圾處理等，廣義上還包括電信、公共汽車等。

　　一、公用事業民營化是國際大趨勢

　　傳統上，全世界的公用事業大都是由政府直接投資，壟斷經營的。二十世紀八十年代以來，一些國家開始了公用事業民營化進程。
　　具體到水行業來講，德國基本上是由地方政府管理，可以說是公有公營。
　　法國比較特殊，由市長、鎮長來監管，以租賃或特許權經營方式選專業公司經營。法國有過一種特殊的現象，即“水政治”，歷史上，法國水費中有幾個百分點是用來助選的，這樣當選的政府官員就會對曾給予他幫助的水公司以回報，允許其對水的特許經營。這種特許經營制度從某種程度上來說，是有利于法國的水行業發展的。近年來，民主政治已經不能容許利益集團的不公開助選，然而，法國的兩大水務集團發展為世界上最大的水務集團仍與政治息息相關。法國當選總統希拉克的競選特別助理莫諾即是法國最大的蘇伊士里昂水務集團的董事長，為了競選而辭職，助選一舉成功。誰能想到年屆70，兩次競選總統失利，府院共治，黨內受賄丑聞纏身的希拉克會以高票當選，誰能想到他的競選班底智囊核心來自水公司。
　　英國公用事業原來是皇家經營的。英國國家電力公司，原來叫中央電管局，非常的官僚，浪費，不顧成本和效益。水行業亦然。自撒切爾夫人上臺后，為了提高公用事業的效率和解決政府的財政需求，在改革過程中拿公共事業民營化開刀。電信，煤氣，電力，水務紛紛民營化。不但取得了舉世公認的成績，而且一度作為英國最顯著的出口項目——公用事業民營化經驗。民營化的結果稱為三滿意：政府對公用事業的補貼完全取消，稅收大幅度增長；通過競爭，電費，水價不升反降；服務水平不斷提高。
　　美國多年來，也是政府經營公用事業，市長苦不堪言。水質下降，水壓不足，都導致選票不保，民心轉向。近年來，自亞特蘭大市開始，許多州市實行特許化經營，外國公司相繼涌入。東南亞，東歐亦紛紛效尤。世界銀行，亞洲開發銀行大力提倡民營化。國際間影響最大者，當屬法國的特許權經營模式及英國的非國有化進程。民營化提供了不斷增長的公用事業投資需求與政府有限的財政收入之矛盾難題的解決辦法。
　　就當前世界上總趨勢來看，公用事業民營化是一個大趨勢。國際上現在通用的PPP-（Private and Public Partnership）即政府與民營企業在公用事業方面的伙伴關系，這是很蹩腳的中文翻譯。PPP的發明權追根索源應該算在我們中國人頭上。我傾向將公用事業民營化稱為：官督商辦。1908年（光緒年間），皇宮有時失火，慈禧太后問袁世凱怎么辦，袁世凱說用洋辦法建立一個自來水公司。自來水有壓力易于救火。于是，由天津的一個錢柜發起，籌措270萬塊銀元成立了北京第一家京師自來水公司。3月28日，董事長第二次呈奏折給慈禧，提出的企業性質為官督商辦。
　　官督商辦，兩者缺一不可：非“官督”不能抑制資本的貪婪，保障公用事業的公益性；非“商辦”則不能通過競爭提高服務增進效益。中國水行業過去全行業虧損，原因在于，我們不知不覺把官督商辦變成了官督官辦。
　　目前國內的水市場競爭還不充分。相比歐美國家，水市場基本上是在競爭的基礎上，通過兼并與收購進入了若干個巨頭企業相對壟斷又相對競爭的局面。英國的威爾士、英格蘭在上世紀50年代曾存在1000多家供水企業，到70年代并為198家，水行業私有化之前-29家水公司。通過市場調節與競爭最后形成了10家主要供水企業。

二、公用事業改革的重點是什么

　　我們講公用事業改革，實際上是在三點上改革，一是打破壟斷，引進競爭。凡是壟斷的行業，都不會有好的服務，不會有效率；二是提高效率；三是改進服務。
　　公用事業改革的難題是如何進行？一是資產怎么處理；二是政府職能的轉變，過去政府在管，但不容易管好，因為調動不起來水企業的積極性，吃大鍋飯，多虧多補，少虧少補，不虧不補。各地存在嚴重的夸大成本的情況。根據中國的國情，我們不可能像英國那樣在短時間內全部實行私有化。效率與所有制有關聯，但不等于是只有私有化才有效率。關鍵在于管理機制與激勵機制。中國的水行業蘊藏著大批人才。應該有一些崛起的水務集團，這些集團將和銀行、基金，和優秀的管理人才結合起來，跨區域、大規模地經營。中國水行業改革，需要形成自己的國家隊。政府監管非常重要。為什么監管，根據什么監管，都需要有關部門進行總體思考，研究利益格局，制定制衡措施。政府管的一是價格；二是質量，包括水質，服務質量；三是應該建立一個比較參數體系。針對水行業自然壟斷的特點，開展地區間的比較競爭。國際上又稱為標桿管理。英國每年由供水及排水公司自己上報各項經濟技術及服務指標：如水壓不足，停水，限水，污水溢流，用戶投訴，環境保護等。政府則監督其上報指標的準確性。近年來，國際上開始了國家間同行業的標桿管理比較。這是伴隨著全球化的進程及水項目的跨國資金流動。其中經濟指標包括：單位成本分析，經濟模式效率分析，產銷差，資本投入，財務收益等。
　　英國設了兩個機構，一個叫水經濟督查服務辦公室，強調為廣大顧客服務，它的監管是用一個很復雜的公式，來決定水價，叫K系數。充分考慮企業成本，盈利，投資需求，水質，社會，經濟，政治，及消費者利益。另一個機構叫水務督察辦公室，專司水質檢查。在全年英格蘭，威爾士幾百萬次水質監測中只抽查20次，卻產生極大威懾作用。
　　我國在水的民營化改革過程中，重點應該注意哪些問題？
　　包括水在內的公用事業民營化需要很多的條件，第一是法律框架，包括中央法規和地方法規。分清主體和權責，在公用事業民營化這一塊，目前不說是空白，也還是存在法律障礙的。二是合同問題，以前曾有很多不規范的合同，甚至是為了取得固定回報的假投資真借貸合同。
　　此次我國公用事業民營采用的是特許經營制，水的特許權經營過程中，最重要的因素是水價。而最基本的是進入主體的資質，在公用事業上不是有錢就能經營的，還要有能力，有業績，資格預審十分重要。
　　改革開放以來，房地產開發以外的最大的經濟增長點將是公用事業民營化。體制及所有制的變革將釋放出巨大的能量。公用事業姓“公”，如何使民營化進程公開，公平，防止私相授受，損公肥私，這是一個重要的課題。
　　改制過程中，要充分考慮水行業職工及管理層的利益，以承認他們在此行業的貢獻，激勵今后的業績。又要使政府及其他投資人的利益，社會公眾的利益找到均衡點。
　　目前，金融市場上資金并不短缺，好項目卻不易找，許多投資人把目光轉向水行業。水行業下一步的發展一定要與金融資本結合起來。水行業的投資規模大，設施使用周期長，穩定的現金流。今后，老百姓手中的大量存款如果以債券方式投資水行業，則既穩妥，又可高于銀行存款受益。
　　無論何人投資，水行業的專業隊伍運營是不可缺的。水及其他公用事業容不得停業、破產之舉。正如西方政府不允許保險公司破產一樣。
　　水安全也是其中非常重要的一點。水污染的檢測比較復雜，檢測只能保證此時此刻，而下一刻則沒法保證。美國每年花1億6000萬在全國搞水安全，9.11后更是加速了進程。美國朝野一年來花費大量人力物力落實國內安保措施。其實早在克林頓執政的1998年5月12日即頒布總統63號決策令《關鍵性基礎設施保護白皮書》，其中規定所有事關重大的基礎設施，包括供水系統基礎設施保護，必須在2000年啟動，2003年底完成全面保護方案。2001年9.11針對美國的恐怖襲擊事件刺激并加速了這一方案的啟動及實施。 美國舉國上下，各行各業，全面加速啟動反恐措施，其中包括供水系統安全保護。
　　2002年6月12日美國聯邦政府通過HR3448《公共安全及反生化襲擊行動法案》，于2002財政年度啟動24億美金用于：毒品及疫苗控制國家儲蓄金，農業安全，社區/醫院反恐準備，飲用水安全計劃等。國會通過法案，其中1億6千萬美元必須直接用于飲用水安全計劃（2003財政年度追加2億美元用于小社區水安全），包括：危害評估，緊急情況補救措施，啟動針對薄弱環節的風險評估的“安全改善措施”，緊急狀態反應及損害減低措施。法案規定并資助，所有供水人口達3300人或以上的系統必須執行：薄弱環節風險評估，緊急情況補救計劃。限期于2003年3月之前對供水人口達10萬以上水廠完成風險評估。各大水務公司也采取一系列行動以提高其水系統安全控制能力，避免災難性事故的發生。安全顧問公司忙于培訓，水安全咨詢公司訂單紛至沓來。
　　英國由于長期處于北愛爾蘭共和軍恐怖活動的陰影下，近幾十年來始終保持著高度水安全戒備狀態。據英國水質監測總督察羅斯先生說，在全面抓緊水安全的同時，政府擁有兩個24小時值班的化驗監測中心，用于快速檢測有毒物質，制定解救方案。
　　與英美兩國風聲鶴唳，草木皆兵的情況大相徑庭，中國這片土地相對平靜，安詳，為我們的改革開放，經濟建設提供了良好的土壤與環境。這歸功于我國政府采取的一系列對內對外的政策。然而這并不意味我們可以高枕無憂。
　　影響水安全的因素是存在的：國外恐怖勢力的威脅，國內心懷叵測的個人及敵意團體，一些如上的突發災難性事故等等。與此同時，我國的供水系統在反恐防毒，處理污災方面尚屬薄弱，專業人士的安全意識也不甚強。僅靠逢年過節政府各部門的聯合檢查督促尚屬權宜之計。我們應該未雨綢繆，采取措施，以應付各種可能影響供水系統：從水源到水處理廠，從城市管網到千家萬戶的各種突發性事件，事故。
　　1. 檢查，評估現存供水系統安全隱患，薄弱環節，分析以往事故。提出解決辦法。
　　2．加強政府部門，自來水公司管理及專業人士的教育，提高水安全意識及應急能力。政府各部門的協調與快速反應能力。建立危機及突發事件處理程序。
　　3．加強基礎設施建設，提高供水系統反恐防毒的基礎設施建設 (軟件，設備及儀器，化驗中心等)。
　　4．公共意識及教育，加強公眾參與及監督。
　　水安全是水行業及政府的首要關注點。民營化不可影響水安全，有備方能無患。
　　城市的水漏失是水行業深入改革的重點之一，以前，我國的官方說法大城市的水漏失率為9%，于是乎，城市供水年鑒上各個城市漏失率皆為8%-9%。事實上，聯合國有關機構，世界銀行，亞洲開發銀行和國際上大的水務集團對中國的一些大城市的估計是30%左右，個別城市達到40%甚至50%。
　　2000年我國城市供水配水管總長為35095公里。許多管道尚屬年輕。然而，一些城市還有日偽時期的管線，1958年大躍進的產品質量勘憂。
　　我認為，我們不應該單純從技術與材料的角度看待管網漏損。城市供水管網漏損是每個市政府頭疼的事，隨著城市的發展，24小時的喧鬧是城市的特點，交通如此繁忙，水公司已經很難得到開挖道路檢修管道的批準。市政當局處于兩難之中，早治無錢，晚治則積重難返，耗資更大。
　　國際上對城市供水管網漏失大規模治理始自90年代。英國遭遇百年不遇大旱，政府禁止市民澆花園，違者重罰，舉報重賞。為開源節流，水界向陳舊管網開刀。然而，其重點亦在節水亦在經濟收益。將單純治理管網漏失上升為提高管理水平的系統工程。十年間，英格蘭，威爾士85%可修復漏損得以控制。財政收入增加，水行業效率大增。
　　中國大連為缺水大戶，每年產銷差在25%以上，用水高峰的夏季，居民限用每戶8立方米水，超出者繳納高價水費。如減少1%產銷差則省700萬元人民幣。
　　吉林省吉林市盡管得天獨厚，水量充裕，令長春，哈爾濱羨慕不已。其產銷差達到30%左右，近乎一年漏掉一整座水廠。
　　全國初步統計，若達到建設部規定的12%漏失率，每年可節省60億人民幣。其帶動就業，刺激相關產業發展，及全面提高水行業管理水平的意義顯而易見。對環保及水資源的節約更不可忽視。
　　目前我國的水行業中主要存在哪些問題？在城市供水過程中，市長當了長時間的苦行僧，市長要對水負責，要關心水質好不好，水壓夠不夠。市長應該是監管，而不是具體的水的供應及污水處理。水行業的環境成本很高，電力行業燃料不脫硫污染空氣；而水行業如排污治污不力則會污染了行業自身水源，大地及整個社會。還有目前的水價也有問題，由于過去，我們在水行業的指導思想是“微利保本”，很多地方的水價嚴重偏低。例如，廣東省GDP占全國11%，這樣富裕地區的首府廣州的水價卻長期不能提高，為此珠江三角洲付出了沉重的代價，水臟極了，水很多，可用水不多了，而在污染最嚴重的地方，它的污水處理費只收一角五，廣州市只收五角錢，這樣形成了惡性循環，水價低會浪費水，污水處理費低，對污水的處理就不到位。我認為，對于弱勢群體可以通過別的方式補助，為了社會的良性發展，應該讓水費和污水處理費處于一個合理的水平。必須打破“微利保本”這個觀念，這是計劃經濟的產物。要有利潤，才能使這個行業可持續發展。
　　改變“微利保本”也并不是水價一定要大幅上漲，事實上我國的水行業成本過高，效率低下。我們的公用事業成本輕而易舉能降10%，把成本降下來，里面就有很大的利潤空間。英國水體制改革的原則之一是首先是水企業有利可圖。水企業的可持續發展是從根本上保證消費者的利益。中國的水價在今后十年將經歷先升后降的過程。目前的趨勢是升，以彌補幾十年來未漲之缺。英國水行業2003年的目標是平均每戶少付30英鎊水費。
　　國內從事水務的企業有一個共同的特點就是地方性比較強，基本上屬于地方武裝，這些地方武裝與由國外巨頭組建起來的多國部隊有八大差別：
　　首先在科研方面的差距是根本差距。由于在實力上的差別，我們的企業每年在科研上分散投入最多也只有幾百萬的人民幣，比起國外大的水務集團每年4-5億的科研經費投入，簡直是小巫見大巫。
　　第二，在資本和融資能力上，國內企業與國外企業存在較大的差距。雖然國內的企業也開始在國際市場進行融資，但是西方企業在融資方面往往憑借良好的信譽及集團的優勢，可以獲得較低的利息貸款，僅這一點就會比國內企業在運作成本上低很多。我們的水企業負債率很低，有些大型公司只有20%以下的資產負債率。潛力很大。
　　第三，在人才結構上，我國在水務方面的復合型人才匱乏。水行業要保持專業隊伍的穩定。又要使人才流動起來，目前我國公用事業的人才流動還不夠。相比之下，電力行業及石油行業人才流動較多。目前我國水行業屬于專才甚多，復合型人才少，本地化人才多，國際化人才少。
　　第四，在所有制與管理方面國內水企業與國外水企業之間存在很大的差距。國內大多為國有企業，國外正向產權多樣化轉變。
　　第五，規模及一體化。水行業有很強的地域性，加之地方保護主義，難于跨地經營，規模往往不大。供水與排水分業經營，分屬兩個系統。
　　第六，堅持主業還是多元化經營。國內水企業一方面主業虧損，一方面又搞多種經營。從經濟上、從法規上講，水公司都沒有權利搞和水行業完全無關的副業。理論上，水行業的錢要專款專用。
　　我們的水行業，辦各種業務的都有，一級企業產權清晰，二級企業的則相對靈活與經營者利益直接掛鉤。有的主業不賺錢，副業賺錢。好多西方國家規定，水業的錢不能挪作它用。因為水行業的最原始資本積累來自政府補貼，水公司只能干水不能干別的。市民交了兩筆錢，第一交了水費，第二稅上又交了一筆錢。英國的經驗是可以搞副業，但資本金不準離開水行業。
　　但是在中國現階段，由于在公用行業的就業人口過多，主業冗員分流，同時，水費蛋糕分切不勻，發展副業有時實屬不得以。下一步的改革過程中，這是個必須解決的難題。此時，要講的警世通言是：根據歷史的經驗，幾年后，將是堅持主業經營者，成長壯大，而不務正業者有被淘汰的風險。
　　第七，服務觀念不足。自來水公司被稱為“水大爺”，其中的差距不言而明。各家水廠對其水質無論好壞，皆曰99%以上合格。消費者協會并無檢測手段，水廠自檢，無人制衡。國外則有健全的水務督察體制，代表消費者權益，以獨立的檢測機構作年檢，巡檢，抽檢及突檢。發現問題則命令整改。罰以重金乃至吊銷執照。個別公司利用壟斷地位，高價出售自營水表，水龍頭，大有違反消費者權益之嫌。
　　第八，缺乏市場化運作。
　　中國的水行業都有嚴重供水能力超前，超出需求40～50%，超2倍3倍的都有。為什么會這樣？投資饑渴，在舊體制下想要政府多出錢。
　　歐盟的公用事業支出占國民總產值的15%，中國過去在公用事業上投資不足。甚至和一些發展中國家都不能比。以后中央在這方面的投入可能會加大。
　　水資源費由水利部收取，給地方政府和中央政府。但是這個蛋糕以后應該更分勻一點。因為供水的成本增加了。增加速度比供水增加的大。上海和南京的污水價基本上到位了。1元錢就差不多了。每個市長腳底下有一大金盆，問題在于他有沒有看到，這個金盆就是公用事業。公用事業的特點除了壟斷外，還有穩定的現金流。
　　目前各地對自來水的管理機構還不一樣，有的是建委管，有的是公用局管，有的是水務局管。組織上有些混亂。以后城市水行業應該統一在建設部門歸口管理。 過去說發展是硬道理，現在說可持續發展是硬道理。水是一種在我國尚屬短缺的資源，水美則城市美，優質的水資源可引來更多的投資。水善利萬物。
　　中國水行業未來發展道路和趨勢？
　　雖然相比國外的水務公司，國內企業還無法與之抗衡，但是國內企業可以進行改革和探索，做到“知己知彼，百戰不殆”。
　　首先，必須打破常規，改變原有機制。把水務真正推向市場，對于水，電，氣，熱一類的公用事業和基礎設施，政府主要作為基礎設施和公用事業行業的管理者，調控者和用戶代表，而不是完全的直接的供給者；公用事業的運營管理企業逐步脫離政府的財政補貼，自主經營，自負盈虧，獨立核算，科學管理；按現代企業制度要求，建立企業法人治理結構，實行“官督商辦”。目前一個急需解決的問題就是提高污水處理價格，在價格機制不合理的情況下，中國污水處理行業不能趨于成熟，同時也將影響整個水行業的正常發展。
　　做水務就是要把錢扔到水里。扔得好，可以激起千層浪，功德無量；扔不好，就等于白做功，人力財力都付之東流。
　　筆者認為中國正處在經濟發展的上升通道中，水行業也遇到前所未有的機遇。借用足球術語，四四二戰術適合我們：
　　第一個四為四化：
　　1.一體化：逐漸實行給排水一體化
　　2.外向化：打破地方保護，有實力的水務集團以資本，技術，經驗及人才從 周邊開始向其他地區進軍
　　3.科技化：加大科技含量，加大研究與發展投資，企業與院校，研究機構結盟。
　　4.國際化：先虛心向國際先進經驗學習，做好走出去發揮中國水行業優勢，開拓國際市場的準備。
　　第二個四為四高：
　　1.提高水質：城市供水，量非首要問題，質乃當務之急。
　　2.提高服務水平：
　　3.提高管理水平
　　4.提高融資能力
　　二為二變：
　　1. 轉變為多樣化的所有制：
　　2. 轉變為適應市場的管理機制

　　二十一世紀是中國的世紀，同樣，21世紀也應該是中國水行業突飛猛進，產生巨大變革的世紀。

編輯：武紅霞