2002年12月17日，國家建設部出臺了《關于加強市政公用行業市場化進程的意見》，標志著政府對最后的壟斷性行業開始大規模的市場化改革，隨后，民營資本、外資、國有資本等各種經濟力量紛紛涉足水務領域，掀起了水務行業市場化的浪潮。作為水務行業的專業化集團公司，深圳水務集團既作為招商人向全球招商轉讓企業股權（合資公司已于八月份正式成立），又作為水務投資商，收購、整合內地水務項目，還作為財務顧問，為其他水司的招商項目提供咨詢服務。現結合深水集團的實踐及水務行業現狀談談我們對水務行業特許經營的看法。

一、地方政府對水務行業特許經營的認識誤區
    從廣義上講，水務行業包含"原水-供水-節水-排水-污水處理-污泥處理-中水回用"等諸環節，在一般意義上，主要指供水與排水。我國的排水行業長期沿用事業化管理模式，供水行業也在傳統上由國有獨資企業壟斷經營。與其他競爭性領域相比，水務行業的市場化進程明顯滯后，政府既是出資人又是行業監管者甚至是業務的直接經營管理者，政企不分的現象尤為嚴重。長期的政府包辦造成投資不足、行業監管不力、成本與價格相背離、效率低下、服務質量差等問題。水務行業的特許經營，是指"政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或提供某項服務的制度"（引自建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》）。特許經營的過程，就是水務行業的市場化、法制化過程，政府必須依照有關法規以及與投資者的合約的約定，重新界定其角色定位，明確其職責權限，這是特許經營成功的前提。
    毫無疑問，政府是水務行業特許經營招商的主角。目前各地的特許經營也是在政府的強力推動下進行的。作為國有資產的代表以及未來的公共利益的代表人和監管者，政府部門既組織招商的進程，又設計了招商項目的交易結構及基本合同條款，并在招商談判和簽約中居于主導地位。特許經營成功與否在很大程度上取決于政府的決策。但各地政府在招商中對特許經營往往存在著一些模糊認識和急功近利的思想。比如，片面認為資產轉讓的價款越高越好；過分強調特許經營的融資功能，而對后期的改善經營機制、提高管理和效率、保護職工合法權益重視不夠。有的地方對負債累累、資產質量較差的水務項目，在凈資產溢價轉讓之外，還要收取特許經營權費，這必然導致招商的失敗；還有的地方政府在招商前對項目本身沒有基本的盈利測算和估價，完全憑投資人報價，對項目的實施效果和前景不甚明朗。有的地方不把轉讓款用于水務建設上來，而是挪作他用；有的領導甚至要求在規定的時間內簽約，造成政府招商一方在談判中的被動和草率簽約。
    之所以有上述行為，是因為地方政府不同程度的存在著看重眼前利益、忽視長遠利益的傾向。大家知道，一般水務項目的特許經營期限都在20-30年之間，特許經營的根本目的是利用市場機制，加強和提高水務行業經營管理，為社會公眾提供更好的水務服務，這是功在當代、利在千秋的大事。如果在招商后達不到這個目的，即使獲得了一筆客觀的轉讓款，也不能完全說這個水務項目的招商是成功的。

二、為特許經營設置合理的交易結構
    給公用事業特許經營下一個準確的定義非常困難，因為實踐中特許經營方式是多種多樣的，甚至是千變萬化的，但公用事業特許經營制度的有一個共同特征是：政府的事（公用事業），通過合同約定，交給企業去辦（經營）。（類似于清末洋務運動的"官督民辦"）。特許經營沒有固定的模式，實踐中，招商人可以根據自己的需要，對招商項目的特許經營設計不同的交易結構：①整體式，即把一個城市的現在和未來的所有水務項目的建設、運營等特許給企業；②分割式，即把所有的污水廠或自來水廠打包出售，投資人獲得在該區域內制水的權利；③單一水廠，即把一個水廠的建設和運營權轉讓于投資人。究竟把多大地域、多長期限、多少資產、多大權利授予投資人，招商人需根據企業的經營情況進行測算，要既能給投資者以合理的回報，又不給水價上漲造成過大的壓力。當然這些內容都應該以合法的形式簽署在協議中。
    在這里有必要談談特許經營權費。公用事業的特許經營權與一般商業上的特許經營權不同。商業上的特許經營是指特許者將自己所擁有的商標（包括服務商標）、商號、產品、專利和專有技術、經營模式等以特許經營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規定，在特許者統一的業務模式下從事經營活動，并向特許者支付相應的費用（如麥當勞），此種特許權費是基于特許方在人員訓練、經營管理、廣告投入等方面的指導和幫助，以及良好的品牌形象和贏利前景上的。而水務行業的特許方沒有這些支持和幫助，又對水價實施管制，一般不存在特許經營權費，因為在招商階段收取的特許經營權費都會被投資者計入成本，促使政府上調水價，最終轉嫁于用戶身上。在中國水網的一項調查中，70%的人反對公用事業資產的溢價轉讓，原因是這些溢價款最后還是由老百姓承擔。

三、政府監管方式的轉變
    政府在授予特許經營權后，必須轉變工作思路和政府職能。"市政公用事業行業主管部門的主要職責是：認真貫徹國家有關法律法規，制定行業發展政策、規劃和建設計劃；制定市政公用行業的市場規則，創造公開、公平的市場競爭環境；加強市場監管，規范市場行為；對進入市政公用行業的企業資格和市場行為，產品和服務質量不達標和違反特許經營合同規定的企業進行處罰"（建設部《關于加強市政公用行業市場化進程的意見》）。特許經營的最終目標是建立"企業投資、運營和管理，政府有效監督和檢查"的水務管理模式。特許經營的成功，必然伴隨著政府監管方式和內容的變化。以深圳的排水管理體制的改革為例。按照深圳原來的體制，用戶的生產、生活需要排水，首先要到市規劃與國土資源局辦理排水接管的規劃和審批，然后要到環保局辦理排污許可證，又要到城管辦申請排水許可證，因牽涉到管道的連接、維護管理等后續服務，最后還要到水務集團辦理相關的接駁手續，用戶浪費大量的時間和精力。最近，為貫徹執行《行政許可法》，適應排水的企業化運營，深圳市廢除了排水許可證。但政府和水務集團并沒有放松對排水的管理。水務集團與用戶通過簽訂排水服務合同方式的來加強管理，以合同的形式與用戶建立一種服務與被服務的關系。合同中可以詳細約定雨污分流、防止水體污染的指標、違約責任等，以民事合同的方式調動水務企業管理的積極性和對亂排放行為的威懾力。同時，為了防止水務集團利用市場壟斷地位降低服務標準、減小應承擔的責任，由政府制訂排水格式合同，保護排水戶的正當權益。這種從行政許可的管理方式向服務合同的方式轉變，也是政府對公共事物管理方式的重大變革。以往政府習慣于靠處罰的方式管理公共事物，但市場主體成千上萬，違規方式多種多樣，結果是政府力不從心，也管不好。如果能充分調動市場中利害關系人的積極性，讓不同的市場主體在公平的環境中按既定的規則進行合作和制衡，政府只充當裁判員的角色，結果是各司其職，各得其所。

四、政府信用問題
    在水務特許經營項目中，政府既是招商項目的推動者，又是特許經營協議的一方簽約人。有些地方政府為了招商引資，在協議中做出不切實際的過高承諾，簽約時皆大歡喜，充滿了樂觀氣氛，項目在履行中卻碰到諸多難題，造成違約和糾紛，有的甚至訴至法院。去年發生在東北某市的水務投資訴訟，雖暫時以政府的勝訴而告終，但無疑會降低該市的投資環境評價，而且也對投資商造成巨額損失，是兩敗俱傷的做法。為避免此類糾紛，各地政府應充分估計到水務特許經營協議的復雜性和長期性。水務特許經營不是一次性完成的交易，雖然資產轉讓款在短時期內就能履行完畢，但特許經營業務卻要持續幾十年才能完成。為克服長期協議的僵化和在履約過程中出現顯失公平的現象，在特許經營協議中應設置情勢變更原則和退出機制，以應付以后可能出現的政策變化和意外事件，公平合理地解決份爭。政府切忌在當初許下不能兌現的諾言，到時卻無法履行。目前，政府信用和政策變化已成為水務投資中的最大風險。

五、對水務行業特許經營的建議
1、端正對特許經營的認識
    各地政府要充分認識到，水務行業的特許經營，不僅僅是融資和"圈錢"，更重要的是改革傳統體制下水務產業的發展模式，從國家包辦向產業化、企業化發展。特許經營需要政府轉變職能、企業經營機制的轉換、以及服務和管理水平的提高等，這是一項系統工程。資產轉讓款的支付，只是特許經營的第一步，更重要的是如何提高水務運營服務質量，使老百姓從水務行業的特許經營和改革中切切實實地獲得實惠。
2、選擇有實力和信譽的投資商
    隨著公用事業的開放，各種資本紛至沓來，既有實力雄厚、信譽良好的專業水務公司，也有實力較強的綜合類上市公司，還有名不見經傳的民營資本。各種資本各有自己的優勢，有的更以會搞"關系"見長。有的公司的功能相當于投資銀行，收購后不在經營管理、項目資源和業務的整合上下功夫，而是想隨時轉讓股權，從轉讓收益中套利，增大了特許經營的風險。水務行業的公益性要求各地政府在招商中，不僅要看誰的報價高，還要看投資人是否有專業能力和實力對本地水務進行改造、整合和提升，向經營管理要效益，是否在較長的合約期有能力向本地水務項目提供資金、技術、人員和管理的支持。深水集團曾經競標內地一水司股權轉讓項目，在同等條件下當地政府寧愿選擇深水集團高于凈資產5%的溢價出資而放棄了一上市公司高于凈資產30%的溢價出資。我們控股焦作水務后，除了常住的5名業務精湛、管理過硬的高級管理人員外，還多次派遣了短期的技術支持人員，開展了抄表收費、信息化管理、管網普查等支援業務。另一方面，焦作水務也多次選送中層管理人員、業務骨干、保安人員到深圳學習和考察收費、客戶服務、安全保衛等業務，通過這種管理輸出和雙向交流，焦作水務人員思想觀念有了較大轉變，經營管理水平穩步提高。此外，我們還在焦作水務實施了中層管理人員競爭上崗、為焦作水務提供短期借款等。通過二年多的運營，當地政府和員工對焦作水務的管理給予了較好的評價，投資人也取得了預期的回報。
（作者單位：深圳市水務(集團)有限公司）

編輯：武紅霞