專家稱可用“借新債還舊債”機制延長市政債期限

時間：2009-04-08 15:00

來源：中國水網(wǎng)

作者：全新麗

為應對金融危機，中國似乎又將掀起新一輪基礎建設浪潮。這是個重大決策，在4萬億的投資計劃中，農(nóng)田水利、污水處理廠等的建設包含其中。在這4萬億中，兩年內(nèi)列入中央財政預算的只有1.18萬億元，其余則為地方財政和社會資本配套。根據(jù)國家發(fā)改委有關部門測算，2009年，地方政府須為中央投資項目提供配套資金約6000億元，而地方政府自身僅能夠提供3000億元，缺口近3000億元。地方政府發(fā)債由此顯得更加急迫，3月5日，國務院總理溫家寶向第十一屆全國人民代表大會第二次會議作政府工作報告時明確指出，國務院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預算管理。

清華大學水業(yè)政策研究中心主任、中國水網(wǎng)顧問總編傅濤說，這2000億元準市政債，雖然少，投向水的也不多，但是畢竟開了個口子。遺憾的地方，一個是期限太短，而基礎設施行業(yè)，比如水業(yè)領域，在投資之后，資金并不是馬上要拿出來；二是更多地投向西部，理論上市政債是以地方財政做擔保，目前，大部分市政債分配是往中西部地區(qū)傾斜，而不是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這個與市政債的本意是不是有所違背？真正的市政債離我們還有多遠？

對于此種疑問，著名財經(jīng)專家、財政部財政科學研究所所長賈康在3月27日的2009城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇上回應說，所謂真正的市政債在中國可能還是一個漸進發(fā)展的過程，中國對漸進性改革已經(jīng)形成依賴?，F(xiàn)在這方面還是有繼續(xù)擴展的空間和潛力，原來規(guī)范程度很低的舉債逐漸向規(guī)范程度高的過程推進。他認為在各個方面共同努力下，會越來越形成一個標準化、規(guī)范化的市政債，但是并不是在一些技術細節(jié)上簡單模仿其他國家的經(jīng)驗，更多的還是帶有中國特色。比如說，可能在某些項目上時限比較短，他說，對此不必擔心，對于發(fā)行的地方債，地方政府有能力以“借新債還舊債”的方式，將三年的發(fā)債期限根據(jù)需要拉長，而且拉長也不會有大的問題。實際上現(xiàn)在世界上各個國家，無論是中央政府，還是地方政府，都是包含著借新債還舊債的機制。

賈康另外介紹說，在投資機制上，2000億地方政府的債券，由財政部代理發(fā)行，但是在地方省級的預算里，透明地加以安排，實際上已經(jīng)明確由等級政府牽頭，承擔還本付息的職責。各個地方的分配，也已經(jīng)確定了規(guī)模。這種資金的籌措在支持當?shù)氐母鞣N各樣的建設項目的同時，實際上會給水業(yè)主體發(fā)生直接或間接的連帶影響。整個的擴張內(nèi)需的總量安排，必然還要帶來經(jīng)濟結(jié)構上的影響。

在中央對地方債“開閘”之前，地方政府已經(jīng)變相舉債，實現(xiàn)政策性融資，實現(xiàn)自己轄區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略。不允許地方負責發(fā)債，已經(jīng)變成鴕鳥政策。賈康強調(diào)，市場經(jīng)濟的環(huán)境下，不同層級的政府，應該有不同層級的政權、不同層級的財權。地方政府已經(jīng)發(fā)生了大量債務，要清理、治理，控制它的風險。比較高端的省市級的債務規(guī)范性比較強，一般情況下，是政府組建一個法人實體，無論是投資公司、城建公司、路橋公司、水務公司，都是以法人身份發(fā)行項目債和公司債，實際則是地方政府操縱。到了縣鄉(xiāng)級，地方債的規(guī)范性就比較差，甚至借到高利貸。他形象地比喻說，現(xiàn)在地方政府舉債實際上是開了前門，再關后門，還要修圍墻，即除了規(guī)范一般的程序，特殊的應急程序之外，其他的各種各樣的、五花八門的、不規(guī)范的行為，通通修圍墻，封死。

有專家分析說，20世紀90年代初，中國各地方政府要大力搞城市基礎設施建設，但缺錢。根據(jù)中國的《預算法》，地方政府不得發(fā)行地方債券。不能直接從市場借貸，地方政府就組建城投公司，將基礎設施建設納入到公司化的操作模式之中。應運而生的城投是政府和市場的“結(jié)合體”，兼具政府和市場的功能。在發(fā)展為要的大旗下，城投公司勢頭迅猛。目前，全國有360家左右的城投公司。但這里面存在很多問題，造成很多財政的債務包袱。地方債的發(fā)行，在為地方建設提供動力之外，無疑也能夠為控制隱性財務風險提供保障。

編輯：全新麗

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