中國水網編者按：近日正式簽約的武進污水處理廠委托運營項目，受到業內關注，從政府官員到行業專家、水務企業，都對這個項目表示出興趣，盡管他們的出發點有所不同。

“你們能夠保證項目長期、穩定運營嗎？” 這個問題，以及類似問題，逐漸在成為地方政府官員經常問及的問題，而不是以前的“對于這個項目的資產，你們能出什么樣的價格？”很高興看到，武進的地方政府官員對于污水處理項目的運營進行了思考，并考量以后的監管內容和手段，設計出了相應的制度。

委托運營作為污水處理項目市場化運作的一種方式，已經在業內人士的視線范圍之內，之前也有具體案例，如2007年底，創業環保曾在湖北潛江市獲得一個污水委托運營項目，但是，在當今的宏觀形勢之下，作為最大的政府委托運營污水項目，武進項目受到的關注非同以往。

當然武進自身經濟發達程度較高，這是它采用委托運營模式的一種先天優勢，也是它銳意改革、“按照‘成熟一個、收購一個’的原則，由排水管理處對已建成投運的污水處理工程進行登記”，于2009年底完成區域內污水處理設施收購、并逐步進行委托運營的前提條件。我國公用事業長期由政府主管下的國有企業或事業單位直接經營的局面已逐步向投資多元化、運營市場化、監管法制化方向發展，政企分開、政事分開的格局正在形成：目前發生在武進的事，也正是其中一種體現；已經簽約的3個項目也許只是一個前奏。

本文作者武進區水利（務）局副局長是峰，是對武進污水委托運營項目的前因后果最有發言權的人，此次，他特別為中國水網撰文，向行業介紹武進的探索、實踐，正如文章標題“他山之石，可以攻玉”，這是對武進污水委托運營項目一路走來的回顧與總結，希望他們的足跡帶給我們啟示。

他山之石 可以攻玉
——對污水處理廠委托運營管理模式的實踐與探索

常州市武進區水利（務）局    是峰

主題詞：公用事業 委托 運營 管理

為解決當前污水處理廠運營難、管理難等諸多難題，武進創新管理理念，探索管理模式，積極探索，有益嘗試，走出了一條適合武進污水處理行業發展的市場化委托運營管理模式。本文探討了污水處理廠委托運營實踐與探索的過程和做法。

根據2005年編制的《武進區城市污水規劃》（2005-2020年），至“十一五”期末，武進區應建設污水處理廠15座，污水收集主管網878公里，污水提升泵站54座。至2008年底，全區已建成投運14座污水處理廠，同時在建1座，污水處理能力達到23.2萬噸/日，完成污水提升泵站41座，污水收集主管網610公里。在這15座污水處理廠中，由于投資主體的不同，存在著政府融資建設、民間投資、托管運營、BOT和TOT等五種管理模式。

鑒于武進污水處理工程投資建設主體和運營管理模式的多樣化，造成污水處理項目管理難以到位,污水處理設施不能有效發揮正常功能，大部分已建污水處理設施產能未能最大化，甚至部分設施閑置（這也是環太湖地區鄉鎮污水處理工程面臨的共性問題）。我們積極探索，尋求解決之道，既要解決建設資金又要正常發揮已建污水處理設施的功能這一矛盾，從而進一步理順城鎮污水處理項目的建設、運營及管理機制，保證污水處理設施的正常運行。

一、在借鑒的基礎上銳意改革管理體制，扎實推進城鄉污水一體化進程

面對生態區的創建目標，面對太湖水污染整治的嚴峻形勢，現有污水處理廠如何提標改造，污水收集管網建設步伐能否加快，城鎮污水處理建設與管理中存在的突出問題如何破解，是擺在政府面前的緊迫課題。作為行業主管部門，我們花了大量的時間認真調研周邊城市的成功做法，同時借鑒武進城鄉供水一體化的成功經驗，提出了對全區污水處理實行“集中建設、集中整治、城鄉一體”的思路，得到了區委、區政府的支持。

1、出臺相關政策。2008年8月，區政府出臺《關于全區城鎮污水處理工程建設與管理一體化的實施意見》（武政發〔2008〕133號），明確全區城鎮污水處理工程建設與管理一體化的原則、相關政策、實施進度，提出了科學化規劃、專業化建設、規范化管理、高效化運作的目標。

2、組建了行業管理與資產運作平臺。組建了區排水管理處和江蘇大禹水務股份有限公司兩個操作平臺。由區排水管理處履行政府賦予的職能，實施對城鎮排水設施的一體化規劃、建設和運行管理；由大禹水務公司負責融資，對鄉鎮的污水處理設施進行補償收購，既實現了專業化運營，又在一定程度上減輕了鄉級財政的壓力，實現了多方共贏。

3、對鄉鎮污水處理設施實施收購。按照“成熟一個、收購一個”的原則，由排水管理處對已建成投運的污水處理工程進行登記，驗收合格后由江蘇大禹水務股份有限公司負責收購。預計需投入收購資金約2億元。目前已經收購了鄒區、禮嘉、橫山橋、遙觀、奔牛、橫林污水收集設施。由于政策到位，調動了各鎮政府的積極性，收購工作進展順利。預計到2009年底基本可以完成全區城鎮污水處理設施的收購工作。

二、在創新的理念下大膽探索運營模式，實現城鄉污水一體化可持續發展

完成污水處理廠收購后，解決運營主體，選擇運營模式是擺在面前的又一個難題。通過“走出去，請進來”， 市場調研，借鑒兄弟縣（區）的成功經驗和先進做法，專題研究后，決定采用委托運營的模式。挑選了3座建設規范、運行良好的城區、武南及鄒區污水處理廠（總規模13萬噸/日），通過公開招標方式招商。單個的委托運營模式已有較多成功案例，但幾家污水處理廠捆綁起來，統一委托給一家水務公司運營，在國內尚屬首次。

我們的具體做法如下:

1、選擇咨詢代理公司。通過公開招標選擇了一家從業經驗豐富的咨詢代理公司，標準化作業，專業化代理。

2、全社會公開招投標。采取公開招標方式，在“中國水網”發布招標公告，共有16家水務公司報名。

3、開展資格預審。鑒于報名的水務公司較多，為好中選優，根據武進污水處理行業的發展實際情況，結合挑選出的3家污水處理廠的運行情況，我們對報名的16家水務公司的業績、能力、財務實力及法律等方面進行了嚴格審查，確保入圍企業有利于武進污水行業發展的可持續發展。通過資格預審，在16家報名企業中，我們只邀請了8家知名水務公司購買招標文件。

4、認真研究確定項目招商主要邊界條件，合理分配項目風險。項目合同就設施移交、運營服務、支付費用等環節明確了雙方的責任，還具體規定了半年一次的考核機制、水價調整公式、提前終止補償機制、違約金、不可抗力情形的處置，力爭使合同文本細致、完整、嚴密，監管制度寬嚴適度、具有可操作性。

5、開放調查。提供了包括項目環境影響評價報告在內的工程建設資料、城區污水處理廠34個月的生產運營數據及設備清單，讓投標人充分進行盡責調查，掌握第一手材料。

6、聘請省內知名專家評標，從運營方案、財務方案、人事方案及法律方案四個方面審查把關（運營方案的評審細則多達35個子項）。評審中特別關注投標人對現有工藝參數的校核、對城區廠出水SS達到一級A標準采取措施的可靠性，讓最優秀的運營商有機會勝出。

7、在“中國水網”公示中標候選人名單，接受投標人及水務市場的監督。

8、精心準備標書澄清與談判。設備重置是委托運營項目的核心，我們與投標人反復澄清、確認，避免項目公司不精心使用與維護設備造成水務局頻繁購置設備；對于進水水質超標的情況，我們區分超標幅度、持續時間及是否是有毒、有害物質等情形，明確各自的責任。經過兩輪會談，終于對項目合同及相關問題達成一致。

9、草簽與正式簽約。3月24日，武進區水務局與深圳市大通水務有限公司草簽了項目合同。4月8日，大通公司在武進成立了項目公司——常州市大通水務有限公司。4月12日，武進區政府舉行簽約儀式，建設部、江蘇省建設廳有關領導給予了高度肯定，指出武進的做法，堅持了引入市場機制推進改革的正確方向，探索了一條城鄉統籌集約化污水管理的正確模式，提供了委托運營管理、招投標評價體系、規范化管理的創新模式，在全國具有指導意義。4月30日，雙方移交項目設施，項目公司正式接管污水處理廠。

從11月6日咨詢機構進場、發布公告，至項目合同簽約，前后歷時約5個月。

三、污水處理廠采取委托運營管理的原因探索

污水處理廠運營的專業性較強，傳統的模式是——政府負責投資建設，下屬企業或事業單位負責管理，但普遍存在人員多、效率低的弊端。委托運營的實質是將企業的經營權與所有權分離，在政府掌握污水廠所有權的前提下，委托專業公司負責污水處理廠的運營維護。委托運營是現代高檔酒店普遍采取的管理模式，符合現代經濟學的“委托代理”理論。

對于已經建成的污水處理廠的運營，有兩種模式可以選擇，一個是移交-運營-移交（即TOT）模式，另一個委托運營模式。為什么選擇委托運營模式而非TOT模式？其主要原因有四：

第一、TOT模式的核心是收回投資。水務TOT資產轉讓有兩種模式，一是固定資產價格競爭水價，二是固定水價競爭資產轉讓價。一般而言，地方政府大多會選擇后者，因為此模式基本會有溢價產生，收回（溢價）的幾個億對于政府而言成為當年財政收入，但天下沒有免費的午餐，投資方幾個億的出資是要靠水量和水價來保證的。政府簽約后必須誠信守約，所以“TOT”之后，能否及時、足額地支付污水處理服務費，對污水管理部門而言是一種考驗和煎熬。

第二、委托運營方式通過公開招標選擇運營商，可以降低運營成本。這次中標的水價僅為0.385元/噸（包括大修在內、一級A排放等條件），需要政府支付的污水服務費低于事先的估計，也低于現狀運行的成本。這個水價可能會給水務市場帶來一定的沖擊，節省的資金可以用于管網延伸建設上。且污水廠委托運營后，可以將更多的精力放到接管企業的監管上。

第三、運營期限短。與TOT、BOT模式20-30年的特許經營期相比，本次委托運營期限僅為5年。5年之后，可以有更加靈活的選擇。

第四、可相互借鑒,提升專業管理水平。為推進城鄉污水一體化進程，我們加快了收購鄉鎮污水處理工程的步伐，目前已完成了鄒區等鎮的收購事宜，到2009年年末至少要完成9個鎮的污水處理工程收購。由于污水處理行業的特殊性和專業性，對工程技術人員要求較高，如何讓眾多的污水處理設施盡可能地發揮社會效益，需要在專業運行的基礎上實施精細化管理。此次參與招標的水務公司，在污水處理設施的建設及運營管理方面具有良好的專業優勢和豐富的運營經驗，實現委托運營可把我們的團隊從繁重的設施運營管理中解脫出來，更好的謀劃和履行宏觀管理和監督職能。同時也在相互合作、互相監督過程中提升了我們團隊的專業能力。

四、委托運營模式下政府的監管

自2003年中國水務市場開放以來，政府的工作范疇發生了變化，即從過去的規劃、建設、直接運營管理、監督，轉變到現在的規劃與運營監管上。政府監管的性質有兩種：一是行政監管，其依據為現有法律、法規，二是合同監管，其依據為項目合同。鑒于現有的水務管理法規建設滯后，且執法主體為環保部門，因此，水務部門依據項目合同的監管就顯得十分重要。對于委托運營的污水項目，水務監管要著重解決兩個問題。

一是管什么？主要包括：污水處理服務質量（水質及污泥），勞動保護與安全生產，設施完好率，設備重置，對整改意見是否落實到位，以及公共義務的履行等等。

二是如何管？主要途徑有：排水檢測機構定期抽檢，在線監測數據傳輸到排水管理處，項目公司報告制度，半年一次的綜合考核等等。水務局每月支付項目公司當月應付污水處理服務費的百分之九十五(95%)，其余部分將在每年1月31日和7月31日前根據項目公司半年綜合考核得分按比例支付。

對項目公司半年一次綜合考核內容包括：報表、報告，設施完好率，儀器儀表的按期檢定，操作工、化驗員及特殊工種人員培訓、持證上崗、資格年審，勞動防護、安全生產，對整改意見的落實，其他相關工作。此外，項目公司對社會公共義務和責任的積極履行和承擔（如接受對污水廠的參觀、學習和交流等）將增加其考核得分。

項目合同只是監管的依據，我們認為，只有水務部門的監管責任意識到位，監管手段具備，并擁有一定數量高素質的專業人員，水務市場的監管才能有效實現。未來武進水務局將在水務監管方面繼續探索。

五、武進項目運作的體會

武進三個污水廠委托運營項目的成功運作，使我們深深感到，正確決策是前提，規范運作是關鍵，優質服務是保障。

1、選擇一個契合武進實際的模式是項目成功運作的前提。我們參照市場化運作經驗以及兄弟縣市同類項目的作法，聘請專業咨詢公司擔任項目招商顧問，由排水行業及相關專家組成技術顧問組，避免了與運營商在信息與能力的不對稱。我們嚴格按照規范的招標程序運作，制訂了以下十個工作程序：即招標公告與資格審查、公布資格預審結果并邀請資格預審合格的潛在投資者投標、出售招標文件、標前現場踏勘和標前答疑（盡職調查）、投標開標、評標、評標結果報批、談判、公示、簽約等，并按此程序確定了工作時間表，有條不紊地推進，從而圓滿、規范地完成了相關工作。

2、規范運作是關鍵。規范運作并不單指運作程序，在項目邊界條件的設置、風險的分配上同樣需要遵循行業規則。在招標文件編制的過程中，我們合理考慮了政府與項目公司之間的風險分配和雙方權利義務關系的界定，按照行業慣例為項目公司承諾了保證水量，明確由水務局負責污泥外運并處置，明確尚處于建設中的武南污水廠委托運營的合同責任從出水持續達標排放、正式進場開始，對于進水水質超標問題，我們按照超標幅度、持續時間及是否是有毒、有害物質區別對待。上述安排得到了運營商的普遍認可，8家購買標書的運營商共有7家在規定時間遞交了標書。

3、優質服務，客觀公正操作是項目成功運作的保障。污水處理行業是公用事業市場放開后的一大熱點，為了真正引進有實力、有經營管理能力的專業運營商,我們在招標過程中努力做到盡最大可能提供優質服務。我們提供了三個廠的工程建設資料及城區污水廠34個月的生產運營數據，并向運營商開放調查，確保每一個潛在投標人信息對稱和投標的信心。在招標工作進行的每一個環節中，項目辦恪守接待專業、紀律嚴明，詳盡地回答每個投資者的咨詢，隨時為投資者提供需要的資料，做到讓所有運營商充分了解武進的投資環境和政府的誠信度。優質服務有利于運營商吃透招標文件，制作出高質量的投標文件。

與此同時，我們在運作過程中也必須最大程度地做到公平公正、科學客觀。無論是資格預審、標書評審，還是評標專家的確定和最終的談判，都是遵循客觀、公正、保密的原則，在區、局兩級紀委、監察部門的全過程監督下進行的。中標候選人在“中國水網”上公示了十天，讓所有投標者對評標結果充分信服，讓項目運作經得起檢查。

水網注：委托運營（Operation&Maintenance Contract）是指擁有水務設施所有權的政府部門通過簽定委托運營合同，將設施的運營和維護工作交給民營機構完成；民營機構對設施的日常運營負責，但不承擔資本性投資和風險。通常政府部門向民營機構支付服務成本和委托管理報酬。

委托運營模式適合于物理外圍及責任邊界比較容易劃分，同時其運營管理需要專業化隊伍和經驗的水務設施，譬如污水處理廠；政府并不急于套現設施投資，而著眼于提高設施運營管理和服務的質量；或者沒有足夠專業化隊伍應對。——張燎《水務項目市場化運作的十種模式及其適用性》

編輯：全新麗