——兼論中國淡水資源法律保護現狀

摘要：本文基于全球水危機的現實，介紹了全球淡水資源保護現狀，并重點分析我國淡水資源情況及立法保護狀況，并對完善國內淡水資源法律保護提出四點建議：進一步完善立法、加強對淡水資源法律的執法力度、確立完善的流域管理制度、建立公眾參與和監督機制。
    　　
    一、全球淡水資源保護分析

    （一）全球淡水資源現狀
    水是生命之源，所有的社會都依賴于水，有水地球上的萬物才得以生存、生長。如果缺少石油和其他燃料，我們可以用其他能源來替代，如果沒有干凈的可飲用水，那我們就完了。安全的淡水是維持地球上生命的基本要素。淡水資源是地球水圈的基本構成部分,是所有陸生生態系統不可缺少的一部分。基于其在地球上存在位置的不同，可以將淡水資源分為地表水資源、地下水資源和土壤水資源。
    根據科學調查研究結果獲悉，我們人類生存的這顆星球的水資源總量達約13.86億立方千米之巨,但其中淡水僅占水資源總量的2.5%（約0.35億立方千米）。而全球淡水資源總量中69.5%（約0.24億立方千米）是以人類難以利用的諸如冰川、永久積雪、永久凍土層中的冰等固態形式存在的。國際自然及自然資源保護聯盟孟加拉代表愛農·尼沙特在研討會上說：“如果將世界上所有的水比喻為盛在一加侖罐子里的水，可供人使用的淡水量只相當于一湯匙——大約是總量的0.75%。”在21世紀的開端，地球上有10多億人根本喝不上干凈的水。大約24億人得不到足夠的可飲用水，每年大約還有340萬人死于與水有關的疾病。難怪有識之士驚呼：人類面臨的下一個生態危機將是淡水資源短缺!
    地球上的淡水資源分配極不均衡。有些地區大水泛濫，有的地區卻因干旱而導致居民死亡——或者淪落成難民而舉家遷移。加拿大有著與中國同樣多的水資源，然而加拿大的人口只有中國的2.5%，人均淡水量遠高于中國。在干燥的博茨瓦納，水是如此寶貴以至于用“雨水（Pula）”命名自已的貨幣。
水污染是全球淡水資源面臨的又一大威脅。清潔、充足的水是極其寶貴的。沒有清潔、充足的水，我們就不能生存。但是我們卻把水源作為廢物傾倒場，每年向湖泊、河流和海洋傾倒數十億噸的化學品、金屬和有機污染物。在幾乎兩個世紀以前，本杰明·富蘭克林就曾經說過，只要水井不干，我們就不會了解水的真正價值。今天，我們一方面在消耗著越來越多的水，另一方面還在繼續忽視水的重要性。不但全世界水井的水位都在下降，而且水體也被污染，有時達到不能飲用的程度。基于所有這些原因，我們需要保護和恢復我們的水質。
    目前，水正在變為非常重要、稀有的資源，以致于卷入了國家安全事務。淡水既存在數量問題，也存在質量問題和水生態系統的嚴重失調問題。全球面臨著嚴峻的水危機，直接危及人類的生存和發展。據一份最新的報告預測，到2025年，全球有一半人口將面臨淡水資源的嚴重缺乏。世界水事委員會提醒大家：“此時此刻，我們面臨著世界水資源短缺的危機，而且這種危機只會越來越嚴重。如果解決不了水源短缺的問題，結果將是糧食價格上升，缺水的國家不得不用昂貴的價格進口糧食，然而缺水的國家大多貧窮落后。”饑餓和干渴也與政治動蕩和經濟增長緩慢緊密相關。
    （二）全球淡水資源保護狀況簡介
    關于淡水資源的國際保護經歷了從單一利用到全方位保護，從保護河流到保護整個水系的發展過程，從創設相對簡單和直接的防止重大跨界污染的義務發展到建立廣泛的保護共享資源的法律制度。
    起初，區域性的或雙邊的國際條約構成全球淡水資源的利用和保護制度的重要部分。如1978年美國和加拿大兩國簽訂的《美加大湖水質協定》。《協定》的宗旨是“恢復并保護大湖流域生態系統的水體的化學的、物理的和生物學的完善性”。1998年通過的《保護萊茵河公約》，該公約從整體的角度看待萊茵河生態系統的可持續發展，將河流、河流沿岸與河流沖擊區域一起考慮。
    作為一個整體的水系的統一性自然要求針對整個流域來處理水問題，在國際范圍內這還是近期的發展。1966年，國際法協會通過了《國際河流利用規則》（即“赫爾辛基規則”），在條約中提出了現代國際流域的概念，為國際河流的綜合利用和環境保護提供了依據。“赫爾辛基規則”承認，國際流域內的每個國家都有權利合理公平地利用國際流域內的水；各國不應對國際流域內的水造成任何新形式的污染或加重現有的污染程度，從而可能對流域內另一個國家的境內造成嚴重損害，國家應為減少各種現有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域內另一個國家的境內造成損害；關于國際河流利用產生的爭端，應按聯合國憲章精神以和平解決。1992年里約地球問題首腦會議上通過了《21世紀議程》，其中第18章為“保護淡水資源的質量和供應：對水資源的開發、管理和利用采用綜合性辦法”，在本章中指出：“由于世界上許多地區淡水資源普遍稀缺,而且逐漸被破壞,污染益發嚴重,加上不相容的活動得寸進尺,因此必須對水資源進行統籌規劃和管理。這種統籌規劃必須覆蓋所有各類的相關淡水水體,包括地表水和地下水,同時需要適當考慮到水的量與質方面。” 1997年根據國際法委員會的條款，聯合國大會通過《國際水道非航行利用法公約》這一法典化文件。它包括四方面的內容：（1）適用于所有國際水道的一般規則；（2）實施這些規則的程序規則；（3）關于淡水保護、保持和管理的實質條款；（4）關于水道國締結協定的條款。該公約要求水道國保護、保全和管理國際水道及其水，特別是保護水道的生態系統。
總的來說，當前，國際環境法在國際水資源保護制度上已經構建了一整套原則和規則。對國際淡水資源法律制度的研究對指導國內立法具有積極意義。

    二、我國淡水資源現狀

    在我國，人們經常用“水少、水多、水臟”六個字來概括現實中的三大水危機。
    我國淡水資源總量為2.8萬億立方米，居世界第6位，人均占有量約2300立方米，僅相當于世界人均占有量的1/4，名列世界第88位，是世界上13個貧水國家之一。近年，黃河、長江、珠江、淮河等幾大主要河流斷流情況嚴重。以黃河為例，千百年來，每當提到黃河，人們頭腦中想起的第一個詞匯往往是“泛濫”，但1972年，黃河下游出現有史以來第一次斷流，此后，黃河下游頻繁斷流，1997年斷流時間更是長達226天。從1999年3月開始，水利部對黃河實施全流域統一調度，黃河斷流的勢頭得到了遏制，但還是不斷面臨斷流的危險。2005年3月30日，從青海省水利廳獲悉，由于源頭地區水環境嚴重惡化，導致黃河水量大幅度減少，自上世紀90年代初到本世紀初的10年時間里，黃河源頭水量減少了23％。另有報道稱：黃河中游的渭河和汾河，最近五六年降雨減少14%,但實測徑流量卻減少了40%～50％；伊洛河和沁河近10年降雨比五六十年代減少11%～15％，但實測徑流卻減少了60%～70％。
    一方面到處都是缺水警報，一方面年年都有洪澇發生。我國每年的降水都集中在汛期的三四個月，占全年降水量的60％到70％，屆時河水暴漲，洪澇災害頻繁。1992、1998年的大洪水至今還令人記憶猶新。今年1月21日水利部副部長陳雷表示，在三峽工程建成后，長江中下游目前仍有約340億～400億立方米的超額洪水需要妥善安排出路，防洪安全仍面臨嚴峻挑戰。
    水量已經讓我們憂慮，水質更讓人頭疼。根據環保總局公布的數據，2003年度7大水系407個重點監測斷面水質，Ⅳ類及以上水質占到61.9%。即我們7大水系中六成以上河段的水人已不能直接接觸。其中極為惡劣者竟高達三成，而清潔的水僅有3%。水資源本來就緊缺，如此大規模的污染使局面更為嚴峻。我們看到，海河、淮河、黃河、遼河是天然水系中污染最嚴重的，北方不但嚴重缺水，還嚴重污染。人們寄希望于南水北調，而南水北調工程（東線）污染位居第一。隨著經濟的發展，人們生活水平的提高，生產和生活活動造成的水體污染亦日趨明顯，水體污染主要來源于工業廢水、生活污水、地表徑流及突發事故造成大量有毒化學品的外泄，進而污染水體。
    據估計，2010年中國將進入嚴重缺水期，到2030年中國將缺水400到500億立方米，北京缺水將達到12到20億立方米。水資源短缺，已經成了嚴重困擾中國經濟社會跨世紀發展的重要因素。

    三、我國淡水資源法律保護分析

    水的法律體系或水法體系，是由許多有關水的法律所組成的體系。水法是調整水的開發、利用、管理、保護、治理過程中所發生的各種社會關系的法律規范的總稱，一般包括水權、水的規劃、使用和保護、水工程建設與管理、防汛及防治其他水害、水事糾紛的處理、水管理機構的設置及職責等方面的內容。水資源法的內容側重于水的管理、保護、開發、利用等興利方面的行為規范，它只是水法體系中的一個有機組成部分。水保護法是水資源法的一個重要組成部分，而水污染防治法則是水保護法的一個重要方面。
    （一）我國淡水資源立法現狀
    由上述事實可知，我國淡水資源總量豐富，但人均量少，且在時空分布極不均勻，是水資源相對短缺和水、旱災害頻仍的國家。合理開發利用水資源、加強對水資源的管理、保護和防治水害，是國家可持續發展的基本要求之一，關系到中華民族的未來。在水資源立法方面，我國已有《水法》、、《水污染防治法》以及《水土保護法》、《防洪法》、《環境保護法》等一系列法律法規。它們對完善我國水環境水資源法律體系及促進我國水環境保護事業起到不可估量的歷史作用。以下主要對我國《水法》和《水污染防治法》作簡要介紹。
    全國人大常委會于1988年制定公布了《水法》。根據《水法》，國務院先后制定了《河道管理條例》（1988年）、《防汛條例》（1991年）、《取水許可制度實施辦法》（1993年）等行政法規。這些法律法規對規范水資源的開發利用，保護水環境，防止水害，促進水利事業的發展，曾發揮了積極的作用。但是，舊《水法》僅注重對水資源的開發利用，不重視水資源的保護，導致水污染嚴重，同時舊《水法》的一些規定也過于原則，不利于操作，已經不適應實際的需要。針對這種情況，我國于2002年8月29日正式修訂頒布新《水法》，將《水法》由7章53條修訂為8章82條。新《水法》在水資源所有權歸屬問題上，確立了國家為水資源的唯一所有權主體，同時維護農民用水權；在總則中規定我國實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制；重視對水質的保護，設立專章進行規定；重視對節約用水的管理。
    我國早在1984年就頒布了《水污染防治法》，希望借助法律的作用防治水污染，但效果不是很好。1993年下半年，全國人大環資委開始進行《水污染防治法》的修改準備，1996年全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了修訂的《水污染防治法》，對舊《水污染防治法》7個條款進行了修改完善，新增了16個條款，將舊法由7章46條修訂為7章65條。2000年對《水污染防治法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）作出全面修改，修改后的《實施細則》刪除舊《實施細則》中的10個條款，對舊《實施細則》中的18個條款進行了修改完善，新增了20個條款，總條款數由原來的39條增加到49條。《水污染防治法》及其實施細則的修改確立了新的水污染防治和水環境保護的戰略思路，實現水污染防治與水環境保護工作的五個轉變：由單純的區域管理轉變為流域管理與區域管理相結合；由末端控制為主轉向源頭控制與全過程防治；由排放控制為主轉向產生控制與排放控制相結合，推行清潔生產；由污染物排放濃度控制轉向污染物排放濃度控制與重點污染物排放總量控制相結合；由單純點源控制、分散治理轉向點源管制與區域、流域集中治理、統一管理相結合。此外還充實了水污染事故的應急處理制度。
    （二）完善我國淡水資源法律保護的建議
    從我國現行法來看，我國基本上已經形成了完整的水法體系，但是在以下方面還有待進一步改善。
    1、立法有待進一步完善
    現行立法缺乏水的循環與水環境恢復方面的法律規定。當前循環經濟立法問題成為立法焦點，淡水資源的循環利用是循環經濟建設的一個重要方面，因為實現淡水資源循環利用有利于解決嚴重的水危機，相應地此方面的立法亦亟待完善。保護水資源的責任制，仍缺乏法律依據，例如，經常提到的水污染行政首長負責制，沒有確定追究機關和具體責任后果，更缺乏追究程序。此外，有些方面仍然規定的比較概括，缺乏可操作性，如新《水法》第二十七條二款，規定在不通航的河流或者人工水道上修建閘壩后可以通航的，建設單位應同時修建過船設施或者預留過船設施位置，但未規定所需費用由誰承擔，這一立法空白有可能會導致建設單位與交通部門或其他有關部門因費用承擔不明而發生爭執，致使實踐中相關設施的建設受到拖延，使已有的立法得不到執行。
    2、加強對淡水資源法律的執法力度。
    法的生命在于執行，完善的立法要真正發揮作用，離不開執法活動。當前我國淡水資源法律執法領域存在多方面的現實障礙，主要表現為：執法思想觀念滯后，立法的模式和指導思想不能完全適應執法的現實要求；執法部門的執法權限不足，執法手段落后；執法過程的民主性和透明度不夠；執法部門統一監督管理與分部門監督管理的機制未真正建立起來。這就要求我們不斷探索以實現政府執法方式的變革。基于現代行政精神，政府執法方式應體現以下特征：開放性，即政府執法公開化程度要不斷增強，執法應由封閉走向開放；互動性，即增強行政執行的社會參與性、積極推動行政民主化的進程；統一性，即執法權力應實現由分散行使到集中行使的轉變；柔和性，即淡化政府執法權力色彩，以行政指導、行政合同等新的方式實施政府執法，實現由強制性——弱強制性——說服性的轉變；司法化，即構建“行政——司法”結構，引進司法最終保障制度；人性化，即注重政府執法過程的文明化。例如在水污染方面，鑒于當前水污染的嚴峻形勢，環保部門和水資源管理部門面臨任務是十分艱巨的，國家環保總局將確保人民喝上干凈的水，作為目前我國環保工作的首要任務。要完成這一首要任務，就要嚴格執行水污染防治法，嚴厲打擊污染水環境、破壞水環境的違法行為。
    3、確立完善的流域管理制度
    流域管理制度在國際淡水資源法律制度中已經得以貫徹，作為有效且先進的制度，我國近年的水資源立法也對該制度作出明確規定，但總的來說，法律規定得都過于籠統，缺乏可操作性。新《水法》關于流域管理的規定存在許多流弊，導致其法律作用十分有限，無法發揮流域機構應有的功能，甚至在某些方面形同虛設。在機構設置上，現在的流域機構是國務院水行政主管部門的派出機構，屬于事業單位，不具有完全獨立的水資源管理權，根據《水法》第17條規定，它無權參與國家確定的重要江河、湖泊的水資源宏觀管理。新《水法》將流域分為三類，一類流域是國家確定為重要江河、湖泊的流域，二類流域是跨省、自治區、直轄市的其他江河、湖泊的流域，三類流域是其他江河、湖泊的流域，并明確規定在一類流域上設立流域管理機構，二類流域、三類流域上是否設立流域管理機構該法并未明確規定，這樣，可能會導致二類、三類流域仍面臨水資源地區分割的問題。修改后的《水污染防治法》仍把流域機構的職責限定于“水質監測”、“水污染防治報告”和“協調監督”，把水質和水量人為分開管理，令嚴重的水污染得不到有效遏制。盡管新《水法》明確規定：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，許多職能都是由流域管理機構和地方水行政主管部門共同承擔，每一項具體的管理事務，流域機構與地方水行政主管部門的管理權限如何劃分，結合的“點”何在，都值得進一步的探討。由于長期以來形成的“條塊分割、各自為政、多頭管理、互不協調”的局面，導致一些區域水資源管理者過分注重區域利益，忽視全流域的利益，流域管理的理念尚未真正被接受。地方保護主義對經濟利益的單一追求更妨礙了法律的實施，有法不依的局面也給流域管理的實現造成了難度。確立完善的流域管理制度對于國內淡水資源管理具有極為重要的意義。
    4、建立公眾參與和監督機制
    水資源的開發、利用、保護、管理涉及到社會中每一成員的利益，與他們的生存和發展息息相關。環保事業是千千萬萬人的事業，環保法制建設需要每一位社會成員的自覺努力。因此，公眾應該有權利通過一定途徑了解水資源的相關信息。同時，在政府做出一定決策時，公眾也應該通過一定機制參與決策，表達他們的意見和建議。另外，對于執法情況，公眾應當能夠通過一定的途徑予以監督。事實上，在我國，公民、企事業單位大多被看作義務主體，這就不利于維護他們的合法權益，更不利于對國家的行為予以監督。因此，我們要不斷推進公民的陳述權、申辯權、聽證權、知情權等程序權利體系的健全和完善，建立環境信息公開制度，聽證制度，公眾監督制度等。
    隨著地球人口的不斷增加和工農業生產的發展，水危機越來越明顯，在地球上的許多地方已經出現了水荒，中國也不例外。淡水資源的保護不僅是國內問題，亦是全球問題。因此我們既要不斷完善本國淡水資源保護制度，又要不斷加強國際合作，促進國際淡水資源法律的發展。

參考文獻：
    1. 《國際環境法》，林燦鈴著，人民出版社2004年4月第1版。
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    4. 《論政府執法方式及其變革》，肖金明，《行政法學研究》，2004年第4期。
    5. 《國外水資源保護立法研究》，蔡守秋，《環境資源法論叢》第3卷，法律出版社2003年7月第1版。
    6. 《21世紀議程》網站鏈接http://www.un.org/chinese/events/wssd/agenda21.htm。

    Abstract：This article introduces the status quo of the protection of the world’s fresh water resources,which is based on the fact of the world’s water crisis.And it emphatically analyses the state of our country’s fresh water resources and the legislation of this area.Then, it puts forward three pieces of suggestions about the perfection of our country’s fresh water legal protection: perfecting legislation further, strengthening the execution of the fresh water legislation, establishing the system of drainage basin management, building up the mechanism of mass participation and supervision.
    Key Words: the fresh water resource; Law of Water; Law of the Prevention and Cure of Water