過去多年來，工業污染以及農業種植中不當使用化肥、農藥等使得中國大片土壤被污染。可期待的是，考慮到污染土壤對糧食生產和人類健康造成可怕的后果，中國正在下定決心解決這一難題。環保部部長陳吉寧在今年的“兩會”記者會上指出，“土十條”(《土壤污染防治行動計劃》)文本已基本成熟，將于今年出臺。中國如何完成自己的“波恩挑戰”(Bonn Challenge)，需要的不僅僅是決心，更需要驚人的治理成本。與大氣治理和水治理不同的是，土壤污染治理的難度更大、周期更長且費用更加昂貴，因此，土壤污染治理的巨額資金問題就成為持續治理的關鍵。資金缺口能寄希望于土地出讓金嗎？PPP接盤靠譜嗎？

好像就我潑冷水潑的起勁，太煞風景。注意一個數字，2015年土地財政收入減少21%，這邊還想搞到10%？地方政府頓時成sb。PPP是來做慈善的嗎？土地污染的遏制還需要靠防控執法及充分的價費杠桿。不能再讓砸窗（污染土地）的人逍遙，難道你還真相信有一種砸窗補窗就是經濟發展的“永動機”式經濟學？

——E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤

“土十條”年內出臺 海量治理資金難題如何破解？

來源:界面  作者:謝玉娟

就推動污染土地恢復而言，世界范圍內也許沒有一個國家比中國更緊迫和復雜。過去多年來，工業污染以及農業種植中不當使用化肥、農藥等使得中國大片土壤被污染。

可期待的是，考慮到污染土壤對糧食生產和人類健康造成可怕的后果，中國正在下定決心解決這一難題。環保部部長陳吉寧在今年的“兩會”記者會上指出，“土十條”(《土壤污染防治行動計劃》)文本已基本成熟，將于今年出臺。

中國如何完成自己的“波恩挑戰”(Bonn Challenge)，需要的不僅僅是決心，更需要驚人的治理成本。“波恩挑戰”是一項土壤改良全球倡議，此倡議旨在到2020年恢復1.5億公頃退化土壤和遭砍伐的林地。

與大氣治理和水治理不同的是，土壤污染治理的難度更大、周期更長且費用更加昂貴，因此，土壤污染治理的巨額資金問題就成為持續治理的關鍵。 

資金缺口能寄希望于土地出讓金嗎?

治理10公頃的工業污染土地你知道需要多少錢嗎?有數據顯示，以美國治理污染的經驗看，凈化這塊相當于天安門廣場四分之一面積大小的土地，需要的治理成本是3億多元人民幣。

那么治理一個更大范圍內的污染土地呢?根據2011年中國首個由國務院批復的重金屬污染治理方案《湘江流域重金屬污染治理實施方案》，預算投資是595億元。但依據湖南相關部門預測，要保證治理效果，全部投入需在4000億元以上。

中國的土壤污染包括農業耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區土壤污染。 2014年4月，環保部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示：全國土壤總點位超標率為16.1%，其中具體到耕地，中國就有333.33萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。

按照上述數據計算的話，若完成全國污染土地治理，所需資金將非常驚人。

中國人民大學環境學院環境經濟與管理系副教授藍虹2014年曾撰文指出，耕地土壤污染修復所需資金數額巨大，僅對受重金屬污染的農業耕地而言，即使采取土壤修復成本最低的植物修復法，每公頃的修復成本也將達到30萬元，耕地修復所需資金總額將高達6萬億元。

除了農業耕地，城市棕色地塊和礦區土壤污染的治理也都耗資巨大。藍虹稱，依據最保守的測算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。根據《全國土壤環境保護“十二五”規劃》，“十二五”期間用于全國污染土壤修復的中央財政資金為300億元，我國土壤修復存在巨大資金缺口。 

上述數據還都是最保守的估算。如果按照最嚴格的治理標準，有些專家認為，若完成全國污染土地治理，所需資金將超過數十萬億元。如此高的治理資金來自哪里呢?

《經濟參考報》日前報道稱，“土十條”內容中將建議提取10%土地出讓收益。據測算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上中央財政、社會資金投入，每年投入可在1500億至2000億元。考慮到國家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預計可籌措到1.1萬億至1.4萬億元。

2016年2月，《第一財經日報》也曾報道，在資金籌集方面，“土十條”相關編制單位建議提取10%土地出讓收益，“取之于土，用之于土”。 

對于“提取10%土地出讓收益”的建議，一些業內人士認為“并不靠譜”。

E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤接受界面新聞采訪時稱，出臺這樣的政策的可能性很小。

他解釋說，原因在于土地出讓收益歸地方政府，中國的財稅體系是百分之七八十跟經濟活動有關的稅收歸中央，地方現在主要靠土地收入。

“因此在地方財政收入壓力巨大的情況下拿出10%的土地出讓收益只是建議，能不能進入土十條還不一定。”薛濤說。

中國能設立“超級基金”嗎?

在土壤污染治理上，美國、德國、日本等國紛紛設立土壤污染基金來解決治理資金問題，其中以美國的“超級基金”最具代表性。

美國“超級基金”的設立緣于1970年代的拉夫運河場地污染事件。

該事件發生在1970年代紐約州拉夫運河沿岸，這條運河是19世紀為修建水電站而開挖的，1940年代運河干涸廢棄后被胡克化學公司購買用作工業廢棄物傾倒場。1953年，這條充滿各種有毒廢棄物的運河被公司填埋覆蓋好后轉贈給當地的教育機構。此后，紐約市政府在這片土地上陸續開發了房地產，蓋起了大量的社區和一所學校。從1977年開始，這里的居民不斷發生各種怪病，孕婦流產、兒童夭折、嬰兒畸形、癲癇、直腸出血等病癥也頻頻發生， 1987年，這里的地面開始滲出含有多種有毒物質的黑色液體。

當地居民獲知事情的原委后，美國紐約州衛生部采取行動，著手進行環境檢測。1980年10月1日，卡特總統訪問當地，并頒布了劃時代的法令，創立“超級基金”。這是有史以來美國聯邦資金第一次被用于清理泄漏的化學物質和有毒垃圾場。

“超級基金”的資金來源主要有五個途徑：從1980年起對石油和42種化工原料征收的原料稅;從1986年起對50種化學衍生物征收的稅以及對年收入超過200萬美元的公司征收的環境稅;聯邦財政的常規撥款;對危險廢物場地或設施負有責任的公司及個人追回的費用;包括基金利息等其他費用。

后來，日本的“指定援助法人基金”借鑒美國的經驗，該基金主要由4部分組成：來自國家預算“日本土壤環境保護綜合推進費補助金”;向產業界的組織和個人收取的費用;各級地方政府(都、道、府、縣)的配套資金;土地所有者自己承擔的資金。

對于我國是否要建立一個類似的“場地污染修復基金”，目前各方意見并不一致。 

環保部宣教中心主任賈峰等人編撰的《美國超級基金法研究》一書認為，“污染場地修復基金”的建立是我國污染場地修復工作開展的前提和基礎。并且它的功能應超越超級基金，為那些經濟實力不足的企業暫時分擔部分修復工作，使其逐步償付應該承擔的治理費用，但又不至于因為場地修復投入的沖擊而影響其生存和發展。

而廣東省生態環境與土壤研究所的研究員陳能場接受界面新聞采訪時稱，中國和美國在土壤污染治理方面略有不同，比如美國的超級基金幾乎都是運用在污染場地方面，而中國很多需要修復耕地污染。

陳能場進一步解釋，場地修復完之后可以用于商業用途，再利用價值會比較高，而耕地修復完還是用于農業生產，土地升值空間不大。此外，美國的污染者比較容易明確，而中國的情況比較復雜。 

“美國的超級基金有一些是合適的，比如場地修復方面，但在整體的土壤污染修復上，我們不一定要借鑒美國修復基金的模式。”陳能場說。

對于未來的污染治理，他認為，中國的土地國有，污染者又主要是國有企業及以前的歷史遺留問題，因此從污染責任和污染對象來看都需要放在國家層面。將來國家如果修復資金不足，就需要引入社會資本，構建PPP等新的模式。

當然，“這就涉及到一些利益相關方的博弈與平衡。”陳能場說。

PPP接盤靠譜嗎?

近兩年，在國務院、發改委、財政部等部門的大力推廣下，國內PPP項目呈現出“井噴”式的發展。截至2015年底，國家發改委共推出2125個PPP項目，總投資約3.5萬億元;財政部的兩批PPP示范項目逾230個，總投資規模近8400億元。

在土壤污染修復領域，一些環保企業開始積極探索PPP模式。2014年，在土壤重金屬污染重災區湘潭市，該市岳塘區政府和湘潭城鄉建設發展集團合資成立的湘潭發展投資有限公司，與湖南永清投資集團共同出資1億元組建“湘潭竹埠港生態環境治理投資有限公司”，共同推進該區域工業場地土壤修復工程。

修復完成后，原工業場地將打造為多功能的生態新城，土地增值后得到重新利用，永清集團將在土地交易盈利中獲得相應的治理收益。據其官網介紹，湖南永清投資集團有限責任公司成立于1998年，是一家環保全產業鏈的綜合服務集團。

永清環保股份有限公司董事長劉正軍今年3月接受《中國證券報》采訪時表示，“岳塘模式”首創的土壤修復開發轉讓獲取增值收益的模式，打破了行業發展的資金瓶頸，從機制上補充了從土地修復到收益實現的機制。

但薛濤認為，在土壤修復方面，耕地修復PPP模式是不存在的，PPP開發能夠使用的空間最多也就是城市灰地修復，而在當前“招拍掛”一級二級開發分開的情況下，PPP模式進入困難。因為土壤修復和房地產開發是兩個階段，在商業模式上尚未打通。

上海環境衛生工程設計院院長張益告訴界面新聞，2015年中國土壤修復市場規模約為200億元，其中大部分與房地產有關，耕地修復、礦山修復、生態修復等占比較小。

“不管是PPP還是第三方治理，它都要有可以預期的回報，土壤修復難就難在這個地方。”張益說，“耕地修復和礦山修復由于土地價值不高等原因不具備這一條件。土地預期的升值空間越大，土地屬性變化的可能性越高，它的商業模式的建立才越方便。”

對于當下輿論熱議的土壤修復引入社會資本的問題，薛濤認為，PPP更適合于長遠來看有收益的項目，通過政府與社會資本合作的方式解決政府運作效率低下的問題。比如污水處理項目，污水處理廠通過收取污水處理費盈利。而土壤修復絕大部分情況下不具備這個模式。

“所以幾萬億的缺口讓PPP來做是不可能的，但其中個別一兩千億，比如場地修復這種有收益模式的勉強能做，但這也要解決商業模式問題。”薛濤說。

佛山健地農業科技有限公司的董事長鐘治舜告訴界面新聞，他看好土壤污染修復市場的主要原因是土壤修復的迫切性與重要性，目前也有不少企業想進入這一領域。

健地農業成立于2014年，是專業修復重金屬污染耕地與工礦區污染土壤的高科技企業。曾在廣東省韶關市重金屬污染的重災區董塘鎮實施水稻和蔬菜的大田試驗示范，取得了初步成效。

但對于耕地修復而言，鐘治舜也認為，技術的研發、人才的引進包括整個機制的頂層設計都是亟待解決的問題。目前，在耕地修復上，應該政府是主要的買單者。

株洲市茶陵縣重金屬污染耕地修復治理“VIP”技術試點項目。 

盈利模式仍是難題

一般來說，在土壤污染治理上，中央資金一般是作為引導資金，地方配套資金應大于一定比例。

對此，張益指出，即使是中央資金加上地方配套資金，也只是冰山一角。土壤污染治理的資金缺口還是很大。

況且，中央引導資金此前在被使用過程中也出現了不少問題。賽迪智庫工業節能與環保研究所官方網站2015年12月刊文指出，“十二五”期間，中央財政劃撥土壤污染治理專款300億元，地方政府配套投資積極性不高，許多地方還出現套取中央資金現象，導致原本就不多的治理資金遠遠低于市場預期。

可以肯定的是，土地修復耗資巨大，面對如此巨大的資金缺口，僅靠中央財政支撐難以為繼。

在目前情況下，張益認為，解決資金缺口最終還是主要集中在以下四個方面：一是中央政府的財政;二是地方的財政;三是秉承“誰污染誰治理”的原則，由污染企業承擔;最后一項可能是多元化的方式，比如成立一種基金，或引進PPP模式。

他認為，目前來看，僅靠前三者是不足夠的。而第四種資金的進入取決于商業模式的建立，而一個好的商業模式的前提是土地要有升值的空間，否則投資者很難產生動力。

今年“兩會”期間，北京大學環境學院教授劉陽生在全國工商聯環境商會“兩會”見面會上也透露，目前我國土壤修復行業存在發展過急的現象，“土十條”的出臺，將建立成熟的標準、技術規范、商業模式等，對土壤污染治理行業產生引導作用，促進其正規發展。

張益還特別提到，盈利模式之外，土壤的分級管理也非常重要。將土壤分級分區分類，有側重地進行土壤修復，而不是頭痛醫頭，腳痛醫腳。 

陳吉寧此前也提到，土壤污染防治，首先應該強調的還是風險管控，通過改變土壤的使用方式，避免污染擴散，這是最根本、最有效的辦法。“不要講土壤污染防治是一個全面化的大治理，全世界沒有一個國家是這么做的。”陳吉寧說。

陳吉寧認為，土壤污染防治總體上是靠改變用途來解決，但同時做好監控。將來“土十條”有望建立終身追究制度。

(來源：中國固廢網 作者：薛濤 發布時間：2016年4月6日)

編輯： 陳丹丹