提記：

本文是2014年年底發表于環境保護雜志的舊文，由E20研究院執行院長薛濤先生撰寫。今日讀來，許多前瞻性的觀點和見解仍然很受啟發，故重溫分享讀者。

文章導讀

隨著城市經濟和人口的快速增長，城市垃圾數量與日俱增，影響了生態環境和城市的可持續發展。垃圾焚燒是緩解城市垃圾壓力的重要手段，而推進垃圾治理，僅靠政府治理顯然不夠。文章指出PPP 對于推進垃圾治理具有積極意義，在分析我國垃圾處理領域PPP 進展現狀的基礎上，提出了未來垃圾處理領域PPP 的改革方向和路徑。

當前，快速增長的城市垃圾給生態環境帶來巨大壓力，嚴重影響了城市的可持續發展。而傳統的“政府包干”環境治理模式存在資金不足、技術落后、效率低下等問題，突破“垃圾圍城”困境，政府之力有限，城市垃圾治理的市場化改革已成必然趨勢，將垃圾處理任務分配給政府、組織和個人是未來發展模式的首選。

何謂PPP

PPP(公私合作模式)模式是一種優化的項目融資與實施方式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本概念。PPP在我國的啟動可以追溯到20世紀80年代，2002年，隨著原建設部在特許經營改革方面的推進，PPP在垃圾焚燒領域逐步得到普及。2013年，國務院總理李克強在國務院常務會議上提出鼓勵政府采購公共服務以來，各部委加強了在此方面的改革力度，尤其是財政部對于PPP的推進，并為此專門下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。

目前國內討論的PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，更加強調合作過程中的利益共享及風險分擔機制，需要財政資金參與投資并有清晰的責任與權利的約定，能較大程度實現政府與企業的風險和利益合理分擔原則的一種特殊關系。廣義的PPP是指政府與私營組織之間為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到“多贏”的結果。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，既包括帶有融資功能的BOT(建設—經營—轉讓)、TOT(移交—經營—轉讓)、股權合作等，也包括不帶有融資功能的DBO(設計—建設—運營)、委托運營等多種模式。

近期在地方上，存在認為BOT不是PPP或者PPP是BOT的更高級的形式這樣的錯誤認識。事實上，BOT屬于前文中所述的廣義PPP中的一種具體實現形式，因為它非常適合像污水處理廠或者垃圾焚燒廠這類單元屬性較強的業務，在2002年原建設部啟動特許經營改革后被廣泛推行。PPP還有其他形式，這些形式和BOT的區別更多在于適應不同的外部條件，而不是有孰高孰低的問題。而財政部希望推行的狹義PPP則是希望強調更合理的風險分配關系，也因此帶來了相對復雜的項目結構模式。

我國垃圾焚燒領域PPP推進現狀

據E20研究院不完全統計，2013年全國已有295個生活垃圾處理新建項目，比2012年增長36%;生活垃圾處理市場投資總規模達603.68億元，比2012年增長42%;單個生活垃圾處理項目平均投資規模2.05億元，比2012年增長4.13%。

如果將生活垃圾處理市場劃分為衛生填埋、焚燒和餐廚垃圾三個細分領域，則焚燒項目在2013年依然是市場主角。焚燒項目數量接近一半，投資規模更占全年生活垃圾處理項目市場總投資的78.57%;同期，衛生填埋項目數量和投資規模的占比分別為37.84%和15.86%，市場投資重心依然明顯集中于焚燒項目。

從2002年起，垃圾焚燒項目采用BOT的特許經營模式開始在原建設部的主導下逐步出現，至今，已成為垃圾焚燒項目最主要的建設方式之一。根據住建部最新數據顯示，截至2013年9月份，全國投入運行的生活垃圾焚燒發電廠約159座、總處理規模14.5萬噸。僅從數據來看，光大國際、桑德環境等15家BOT企業的焚燒發電項目數量市場占比66.7%，能力市場占比78.1%。即僅這15家企業就占據了2/3以上的垃圾焚燒市場。

從上述數據以及行業的普遍認知來看，在垃圾焚燒領域采用BOT模式實現特許經營和PPP的改革本身是適當的，也為政府、投資人和金融機構所廣泛接受。但是，垃圾焚燒領域PPP改革進行的12年來，在以下方面尚存在問題。

一是原建設部2003年的特許經營條例中對于授權選擇投資商應采用公開招標競爭選擇的要求并未得到完全落實，相當一部分項目招標程序不完善、過程不透明;二是在BOT項目中，地方政府過于看重獲得較低的垃圾焚燒處理支付價格，據E20的統計數據，特許經營的項目的垃圾焚燒處理費每噸平均在60～80元，而政府自建項目的垃圾焚燒處理費卻平均在120～150元，低價帶來低質的風險;三是在某些BOT項目中，存在由于低價壓力或者競爭不充分選擇的不良投資商帶來運行不暢或者環保排放不達標的情況;四是某些地方政府缺乏契約精神，拖欠費用情況嚴重;五是鄰避現象日趨嚴重，近期連續在杭州、惠州和湘潭爆發了群眾聚集事件，包括政府自建項目和BOT項目，凸顯百姓對垃圾焚燒的不信任態度。

垃圾處理領域PPP改革方向

垃圾焚燒領域以BOT為基礎繼續強化PPP

一是提高政府契約性素質和垃圾處理費的經費保障。垃圾焚燒領域進入良性運行，需要以足夠覆蓋合格環保排放的垃圾處理費和政府提高履約信用為基礎。對此，財政部主導的PPP中心的建立，首先應在這方面能夠有所促進，保證各地PPP中心對于政府的經費列支和支付保障具有一定的約束和促進能力。

二是建立公平公開的競爭環境。政府通過政策、經濟等手段的引導，實現在特許經營招商階段的公平公開競爭，推動形成優勝劣汰的市場環境，促進企業的成長。對此，雖然原建設部在2003年出臺的特許經營條例中就有所要求，但各地實際落實情況不一，未來希望財政部的PPP中心所提到的政府采購管理中能夠對特許經營招商予以規范。

三是落實監管措施，嚴格排放標準，加強信息公開，推動公眾參與，緩解垃圾焚燒引發的鄰避現象。解決垃圾焚燒引發的鄰避現象，一方面需要政府加強信息公開，強化公眾前期參與;另一方面，需要政府切實履行監管職責，約束企業嚴格做到環保排放。同時，E20研究院所提出的藍色焚燒廠，是聯合各家排名靠前的垃圾焚燒企業嘗試率先建設高于國家現行環保排放標準的垃圾焚燒廠，也為解決垃圾焚燒鄰避現象提供了思路參考。重參與、嚴監管、高標準，是破除鄰避現象的關鍵之路。

垃圾收運領域逐步深化PPP

當前，垃圾焚燒BOT競爭激烈，部分涉及垃圾焚燒的環保企業，都在激烈的競爭中希望擴展機會，向前端的垃圾收運方面發展。

其一，在清掃方面的改革，加強對前期選擇和后期監管的力度。與后端垃圾處置相關的環衛服務包括清掃保潔、垃圾清運兩個主要方面，對于清掃方面的外包服務，近期更受到鼓勵而逐漸被推廣，主要模式是將一定范圍內的路面交給民營公司來負責，比如深圳每年有20億～30億元這樣類似的外包服務，而徐州從20世紀90年代就有了這樣的嘗試，至今公開招標的保潔面積達到了231萬平米，很多民營物業公司參與其中。清掃保潔技術含量不高，一般的物業公司，或者制造清掃車輛的廠家都有機會參與。理論上來分析，保潔服務適合簡單的委托運營，也可以由承包方購置車輛(需要相對穩定和長期的合同)采取投資運營的方式來承包某部分道路，而這其中，也可以引入融資租賃的金融工具。

與之類似的，還有些環衛系統的其他細節服務，比如綠化、消殺、公園管理、公共設施維護等，都與清掃保潔有類似的特點，可以相對簡單地通過委托運營的方式來選擇合格的服務提供商。正如其他的PPP方式一樣，選擇本身的公開競爭和科學公平的評估，以及對服務質量的追蹤和后評價，對最終保證服務效果都至關重要。可以說，在這類相對簡單的委托運營服務外包中，政府在前期選擇和后期監管的力度，決定了項目是否能成功。

其二，在清運方面涉及狹義PPP模式。比清掃服務更復雜的是垃圾清運方面的PPP改革。這是因為清運系統涉及垃圾轉運站的建設和運營，也涉及擾民、清潔消毒等更復雜的問題。采取委托運營的方式，將政府已經建設好的垃圾收運站和車輛設施交第三方運營，是不考慮融資目的的一種選擇，目前國內還鮮有案例。如果涉及融資功能，還可以由政府負責垃圾收運站的建設，并以零租金租賃給第三方使用，并讓第三方負責車輛設備的采購和使用，這種方式比BOT更適合在垃圾清運方面的特性。更重要的是，國內像湖南萬容公司這樣著力于通過垃圾衍生燃料(RDF)實現垃圾資源化的企業，更看重通過PPP方式介入前段清運系統，實現介入垃圾分類的機會，因為只有整合上游才能在下游實現更好的收益。目前，垃圾分類一直停留在政府公益性工程的層面上，投入不小而收效甚微，究其原因，就是沒有建立良好的商業機制，而國民素質的提高又需假以時日。生產RDF資源化的垃圾處理企業介入垃圾分類，可以在商業模式上形成循環，萬容公司在這方面正在進行嘗試。

其三，有機垃圾的收集。已經取得PPP方面突破的是城市有機垃圾的收集和處理。在處理端的市場化項目一般都采取BOT方式，但是由于有機垃圾的收集有其特殊性(餐廚、廚余等)，在廣東等部分餐廚項目上，第三方有時會選擇與地方政府成立合資公司的方式介入上述項目來解決收集系統的效率問題，從而謀求后端收益。

總結

就目前國內普遍情況來看，被資本市場完全認可，操作模式也相對成熟的固廢領域市場化項目，還是垃圾焚燒領域的BOT項目;在該領域，商務模式雖然成熟，但在政府信用和監管等方面還存在需要完善的空間。同時，模仿其模式建設的餐廚處置廠BOT項目，目前都或多或少碰到運營困難的問題，成功運營的并不是太多;而在前端收運部分，清掃的委托運營比較成熟也較易推廣，可以料見將獲得更大的普及;最有意義也是最困難的是垃圾收運、垃圾分類和有機垃圾收集這三個方面的PPP改革，需要更復雜的結構，更合理的商業模式設計，還有更成熟的產業主體的參與，筆者認為本著狹義PPP的基本邏輯，可以在這方面有所促進。

PPP雖然不應該被神化為萬能藥，但通過提高專業化外包比例、加強政府契約性素質以及合理設計風險和收益的分擔機制等努力，在清掃收運等環衛行業PPP改革必然為這個行業注入新的活力，而財政部和住建部即將聯合發布的《關于在城市市政公用領域推廣和規范政府與社會力量合作的指導意見》，必將對此有所促進。

編輯： 程彩云