近兩來，隨著“兩新”“兩重”行動(dòng)的推進(jìn)，城市污水收集與輸送管網(wǎng)成為環(huán)保領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)之一。2024年3月18日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市生活污水管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的通知》。文件要求，到2027年，基本消除城市建成區(qū)生活污水直排口和設(shè)施空白區(qū)，城市生活污水集中收集率達(dá)到73%以上，城市生活污水收集處理綜合效能顯著提升。

隨著市場需求的釋放與政策的出臺，一些管網(wǎng)特許經(jīng)營項(xiàng)目陸續(xù)面向市場進(jìn)行招投標(biāo)，但也有業(yè)內(nèi)人士指出，這些項(xiàng)目中大多是打了擦邊球的，真正意義上推進(jìn)管網(wǎng)項(xiàng)目中的特許經(jīng)營，價(jià)費(fèi)機(jī)制一定要捋順。

01

管網(wǎng)項(xiàng)目能不能做?還是要看價(jià)費(fèi)機(jī)制是否清晰

其實(shí)近兩年以來標(biāo)注管網(wǎng)特許經(jīng)營的項(xiàng)目逐漸增多，這些項(xiàng)目基本都由國央企中標(biāo)，如2024年，樂平市主城區(qū)水環(huán)境綜合治理廠網(wǎng)一體化一期工程特許經(jīng)營權(quán)出讓項(xiàng)目與南昌市灣里管理局景區(qū)公共設(shè)施監(jiān)測中心灣里城區(qū)廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目分別成交，成交方分別為江西洪城水業(yè)環(huán)保有限公司與江西洪城環(huán)境股份有限公司，兩家公司均為地方國企。

近期，由長江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)有限公司(聯(lián)合體成員方：長江管網(wǎng)有限公司、江蘇吳中集團(tuán)有限公司、武漢中儀物聯(lián)技術(shù)股份有限公司)中標(biāo)的江蘇省蘇州市吳中區(qū)水管家及管網(wǎng)攻堅(jiān)特許經(jīng)營項(xiàng)目開標(biāo)，該項(xiàng)目中標(biāo)單價(jià)為3.144元/噸。在其費(fèi)用來源中，明確寫到“使用者付費(fèi)的部分分配”。

據(jù)招標(biāo)公告，該項(xiàng)目招標(biāo)人為蘇州市吳中區(qū)水務(wù)局，項(xiàng)目預(yù)算金額329230.59萬元，最高限價(jià)(單價(jià))：3.145元/噸，其中運(yùn)營補(bǔ)貼部分單價(jià)限價(jià)：1.395 元/噸;使用者付費(fèi)部分單價(jià)限價(jià)：1.75元/噸，特許經(jīng)營期為40年。該項(xiàng)目特許經(jīng)營范圍包括兩部分：存量部分(子項(xiàng)1)為：①太湖新城、金庭一期、城區(qū)3家存量污水廠、吳中區(qū)智慧水務(wù)管理平臺的盤活;②9座污水廠的運(yùn)營;③全區(qū)存量一二級污水管網(wǎng)及其關(guān)聯(lián)泵站(井)的運(yùn)營;新建及改擴(kuò)建部分(子項(xiàng)2)為：①吳中區(qū)污水處理廠改擴(kuò)建工程;②通溝污泥處理處置設(shè)施新建工程;③泵站改擴(kuò)建工程;④管網(wǎng)建設(shè)工程;⑤剩余管網(wǎng)檢測與修復(fù);⑥管網(wǎng)修復(fù)改造工程;⑦農(nóng)污獨(dú)立處理設(shè)施改造工程;⑧吳中區(qū)智慧水務(wù)管理平臺提升改造工程。

近期，正在招標(biāo)的廣東省四會市污水管網(wǎng)提質(zhì)升級項(xiàng)目，雖然本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，但在其可經(jīng)營性部分明確提到了“通過收取管網(wǎng)使用費(fèi)的方式，獲得項(xiàng)目運(yùn)營收入”，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容主要包括：

四會市貞山片區(qū)排水管網(wǎng)建設(shè)工程，新建排水管網(wǎng)長度約65.49公里(其中含污水管道40.71公里，雨水管網(wǎng)24.78公里)，現(xiàn)狀管道綜合整治約35.91公里。項(xiàng)目經(jīng)營期限約定為30年。其中建設(shè)期3年，從《四會市污水管網(wǎng)提質(zhì)升級項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》簽訂之日起，至“四會市貞山片區(qū)排水管網(wǎng)建設(shè)工程”竣工驗(yàn)收合格之日止，運(yùn)營期為27年。值得注意的是，招標(biāo)公告提到，該項(xiàng)目通過收取管網(wǎng)使用費(fèi)的方式，獲得項(xiàng)目運(yùn)營收入，具備可經(jīng)營性。

上海市錦天城律師事務(wù)所高級合伙人劉曉軍在接受中國水網(wǎng)采訪時(shí)表示，廣東四會管網(wǎng)項(xiàng)目實(shí)際上是一個(gè)污水管網(wǎng)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制提到了管網(wǎng)使用費(fèi)。但從目前的公開信息看，無論是廣東省還是四會市，相關(guān)政策中均未出臺關(guān)于向終端用戶也就是社會公眾收取污水管網(wǎng)使用費(fèi)用的相關(guān)文件。

“因?yàn)楫?dāng)前污水處理費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等行政事業(yè)收費(fèi)，需要省級以上人民政府同意列入行政事業(yè)收費(fèi)目錄才可征收。”這就意味著，該項(xiàng)目涉及的“管網(wǎng)使用費(fèi)”實(shí)際上并沒有在法律層面得到認(rèn)可，也就是說，該項(xiàng)目在法律層面不存在使用者付費(fèi)。劉曉軍強(qiáng)調(diào)，除非當(dāng)?shù)赝ㄟ^立法確定了向終端用戶收取管網(wǎng)使用費(fèi)，否則該項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上還是一個(gè)政府付費(fèi)項(xiàng)目。

近年來，國家相關(guān)部委與行業(yè)內(nèi)也在討論是否在污水處理費(fèi)之外征收管網(wǎng)使用費(fèi)，但國家層面至今還沒有出臺具體規(guī)定，雖然有一些城市在做管網(wǎng)費(fèi)用征收試點(diǎn)，但在現(xiàn)階段，管網(wǎng)的使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)在法律上是不存在的。他認(rèn)為，廣東四會項(xiàng)目的“管網(wǎng)使用費(fèi)”實(shí)際上與115號文中提到的“使用者付費(fèi)”并不是同一個(gè)概念。

北京萬庫信息咨詢有限公司總法律顧問劉敬霞則認(rèn)為，廣東省四會市的管網(wǎng)項(xiàng)目涉及到“經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”，“經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓”在法律上并沒有直接依據(jù)，過往經(jīng)驗(yàn)中分析經(jīng)營權(quán)主要是從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離角度來談，所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能，除了處分權(quán)由所有權(quán)人保留之外，占有、使用、受益三項(xiàng)權(quán)能都可以劃歸為經(jīng)營權(quán)而進(jìn)行讓渡。依據(jù)現(xiàn)有公開材料，無法看出在廣東省四會市管網(wǎng)項(xiàng)目中，經(jīng)營權(quán)范圍具體如何界定。此外，廣東省四會市污水管網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容基本只有管網(wǎng)建設(shè)，建設(shè)期3年，無法看出運(yùn)營期27年的經(jīng)營內(nèi)容是什么。而且，由于該項(xiàng)目不是特許經(jīng)營項(xiàng)目，而是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓沒有直接的法規(guī)政策做支撐依據(jù)的情況下，如果政府給該項(xiàng)目支付運(yùn)營費(fèi)，未來可能會被審計(jì)部門等質(zhì)疑其收費(fèi)機(jī)制的合法合理性，以及該項(xiàng)目是否涉嫌地方政府隱性債務(wù)的問題等等。

至于蘇州吳中管網(wǎng)項(xiàng)目，劉曉軍認(rèn)為，該項(xiàng)目是一個(gè)傳統(tǒng)的廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目。首先，該項(xiàng)目價(jià)費(fèi)機(jī)制是由“使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”構(gòu)成的，其中使用者付費(fèi)部分價(jià)格為1.75元，與蘇州市吳中區(qū)非居民用戶的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一致的。第二部分政府補(bǔ)貼也符合115號文中的規(guī)定;其次，當(dāng)前國家鼓勵(lì)推行污水廠網(wǎng)一體化，該項(xiàng)目將污水廠與污水管網(wǎng)打包在一起，可從法律層面解決使用者付費(fèi)的來源問題。且蘇州市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、用水量大，其污水處理費(fèi)在全國范圍內(nèi)都算比較高的水平，或許能在一定程度上緩解污水管網(wǎng)的運(yùn)營、維護(hù)費(fèi)用問題。

不過劉敬霞也提示，蘇州吳中管網(wǎng)項(xiàng)目雖然提出了使用者付費(fèi)的機(jī)制，但是當(dāng)前按照115號文與1013號文的規(guī)定，國家對特許經(jīng)營項(xiàng)目的方案審核較為嚴(yán)格，遇到此類項(xiàng)目，企業(yè)還是要注意當(dāng)?shù)厥欠裼邢嚓P(guān)的普適性收費(fèi)政策，且該政策須是地市級以上政府或相關(guān)行業(yè)管理部門依法制定和公布有效的，才可以支撐其特許經(jīng)營方案。

編輯：趙凡