02

國家鼓勵管網項目應用特許經營

但使用者付費成難題

根據E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長薛濤在2024年水業熱點論壇上公布的數據，從42個重點城市的污水處理費的分布情況可以看出，在達到準Ⅳ類標準的情況下，污水處理全成本應當在1.8元/噸以上，并且住建部又提出要將管網的費用疊加進去，整體費用將更高。但實際從全國范圍來看，目前的污水處理費價格大致處于1元/噸的水平。統計范圍內，只有上海市的污水處理費較為可觀，南京、北京、蘇州、無錫相對良好。

由此可見，我國污水處理費實際收支與目標之間還有很大的差距，仍有很長的路要走。在此情況下，要拉平投資與收益之間的差距，在管網特許經營項目中實現使用者付費模式就顯得尤為重要。

115號文強調了政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，并在附件《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單》中提到了污水管網項目，釋放了鼓勵污水管網項目采用特許經營模式，并積極探索使用者付費的信號。此外，在2024年3月，由住房城鄉建設部、生態環境部、國家發展改革委、財政部、市場監管總局發布的《關于加強城市生活污水管網建設和運行維護的通知》(建城〔2024〕18號)中也提到了鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與，研究探索規范項目收益權、特許經營權等質押融資擔保。

雖然國家政策在鼓勵污水管網項目應用特許經營模式，但是在現實操作層面，受限于價費機制，管網特許經營項目難以真正落實。按照當前國家的政策機制，并沒有從立法層面確保管網領域建立使用者付費機制。這樣一來，本身不具有運營屬性的管網也就不具備可持續“造血”能力。

劉敬霞分析，115號文與1013號文雖然在政策上開了口子，但這些政策是否能在地方落實，很好支撐115號文與1013號文，還要看地市級及以上的政府相關主管部門是否在管網價費機制方面做了創新性突破，出臺了具有普適性的收費機制。如果已走完立法程序，可有效征收管網費用，那么就滿足了使用者付費的條件。

據了解，由財政部、發改委與住建部在2014年印發的《污水處理費征收使用管理辦法》(財稅〔2014〕151號)提到，污水處理費的征收標準，按照覆蓋污水處理設施正常運營和污泥處理處置成本并合理盈利的原則制定;2018年發布的《發展改革委關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》中也明確規定污水處理費中不包含管網費用：按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本(不含污水收集和輸送管網建設運營成本)并合理盈利的原則，制定污水處理費標準。

縱觀各地污水處理費征收標準，目前只有極少數地區有明確兼顧到管網使用費用，如新疆烏魯木齊市。

烏魯木齊市城市供水分類水價表

其它地方雖有在相關政策文件中提及“管網”相關內容，但并未列出具體的價格。如《北京市大興區污水處理費征收使用管理辦法》提到污水處理費應專款用于以下事項：(一)污水管網、污水處理設施的建設和運行以及污泥處理處置;(二)污水處理費征收手續費支出。

面對管網領域的價費機制難題，劉敬霞認為污水收集管網作為污水處理設施的一個組成部分，應將其與污水處理廠視作一個完整的污水處理設施，將投資成本、建設成本和運營成本統一核算，推出污水廠與管網的一體化價費機制。目前，她正在與E20聯合推進該部分工作，并向生態環境部等相關部委提出具體建議。

劉曉軍分析，受限于法律法規對污水處理費用途的限制，當前國內的城市污水管網管理絕大部分還是由政府在主導，一種是完全行政事業化的管理，比如由住建、城管或市政管理部門下設的排水管理處管理。這一類相關項目的資金來源是由財政統收統支;另外一種普遍的模式是一些經濟發達的地方，如上海、杭州等地將管網部分已經移給市屬大型水務企業，雖然它不完全是財政統收統支的模式，但管網的運行、回報模式實際上還是很傳統的，仍然是政府通過成本監審確定運營成本，每年根據運營成本和適當的利潤付費。

他總結：“基于當前的機制，如果是按照新機制來推動管網應用特許經營模式，那么首先就要解決使用者付費來源的問題。”

劉曉軍也贊同征收管網費用的思路，畢竟管網使用費仍然是取之于民，用之于民。他認為，具體的征收方式，一種是單獨設立一項管網使用費，專項用于供排水管網的運營維護;另一種是納入污水處理費統一征收，并對污水處理費進行劃分，其中一部分用于污水管網運營維護。他分析，從立法角度看，第二種方式難度更小一些。

此外，劉曉軍還談到：“按照現有的政策，單一管網項目的特許經營是做不了的。國家正大力推進的廠網一體化模式其實也有助于管網項目理清價費機制。”廠網一體化將一個區域內污水處理廠和污水收集管網這兩個原本可能由不同主體投資、建設、運營、維護的環節，整合交由同一個責任主體統一負責。可有效解決傳統模式下“廠網分離”導致的權責不清、互相推諉、投資不協調、運營效率低下、監管困難等問題。

廠網一體化后，運營主體需要承擔龐大的管網+處理廠整個系統的巨額投資、日常運營維護以及未來的更新改造費用。單純依靠政府財政補貼難以持續。穩定、充足的使用者付費收入是保障一體化運營主體持續、高效運營的關鍵資金來源。沒有合理的使用者付費機制，廠網一體化項目可能陷入財務困境，難以維持。

03

“春天”來臨，投資污水處理管網項目應當注意哪些問題?

在2025年水業戰略論壇上，E20研究院執行院長薛濤提到，隨著近兩年城市更新行動的實施，管網項目的“春天”可能要來臨了。一方面，我國城市化進程不斷深化，包括管網在內的城市基礎設施老化，需要淘汰或更換，存在客觀的市場需求;另一方面，隨著城市更新行動的推進，如市政基礎設施補短板、污水管網“廠網一體”建設改造、城市地下管網和綜合管廊建設以及老舊片區更新改造等領域都涉及供排水管網領域。

編輯：趙凡