水污染防治法應在環境保護體制改革上有所突破

李仕林

　　水污染防治法修訂草案（以下簡稱“草案”）解決了許多過去希望解決的問題。尤其是在環境保護監督管理的力度上，大大增強了。相應地，環保部門的權力十倍、百倍地擴大了。這方面的條款很多，筆者未及細細研讀，但方向和基本內容都是贊同的。因為不如此，中國嚴峻的環境形勢無法遏制。但草案也有一些不足，尤其是在環境保護的體制改革方面，應該在這次修訂中有所突破。下面，嘗試提出一些建議。

一、環保主管部門對下一級政府的監督問題仍然沒有解決。

　　 不是說中國的環境污染之所以如此嚴重，很大的原因是地方保護主義嗎？那么如何監督地方政府在環境保護方面的行為，應該是修訂水污染防治法的重要目標之一。
　　按照我國現行行政管理體制，上級政府的部門無權對下級政府發送指令。環保部門對下一級政府的監督只能通過同級政府去實現。這的確是我國現行的體制和國情。但這與環境保護工作的實際需要和法律規定的“統一監督管理”職能不符。
　　也許會說，有兩個辦法解決。一，通過宣傳教育，地方政府牢固樹立科學發展觀，自然消除了這種監督的需要。二，具體問題由環保部門報請同級政府協調。其實，過去三十多年一直是這種模式。只不過那時候沒有科學發展觀，叫（要求地方政府）“重視環境保護”。當然，樹立科學發展觀與重視環境保護其內涵不可同日而語。但是，當大家都講科學發展觀時，在環境保護的具體問題上，下級政府與上級環境保護主管部門的認識和行為未必一致。其二，這些“未必一致”的行為可能是時常都會發生的，未必可能事事報請同級政府協調。這在實際上仍然會使環保部門的“統一監督管理”缺少一個重要部分。在當前環境污染與生態破壞已經嚴重得不能再發展下去的情況下，勢必影響到環境保護重拳出擊的效率。
　　在遵守現行行政管理體制總框架的前提下，是否可能在環境管理的體制上有所突破呢？筆者認為是可能的。
　　突破可以把握兩個原則。一，上級環境保護行政主管部門不直接指令下級政府；二，上級環境保護行政主管部門認為下級政府的行政行為有損環境保護工作時，可以將自己在環境保護工作方面的具體意見告知下級政府。當然，這種告知應當是嚴肅而慎重的，并且應當抄報同級政府知曉。下級政府對上級環保主管部門的意見有權選擇采納或不采納，或者協商后部分采納。當下級政府決定不采納上級環保主管部門的意見時，應當告知上級環保主管部門，并抄報上級政府。如果上級環保主管部門仍然認為下級政府應當采納自己的意見，則應報請同級政府，對下級政府的行政行為進行協調。
　　其實，上面說的這種做法并不新鮮。在2000年的“一控雙達標”工作中，國家環保總局就曾經多次采用這種辦法。1996年國務院發出進一步加強環境保護工作的決定，其中有所有工業企業到2000年必須達到國家規定的排放標準等內容，當時簡稱“一控雙達標”。此項工作歷時約四年，有許多日常工作在上下級之間協調。由于有國務院的決定，國家環保總局多次就具體工作直接向各省、市、自治區政府發文，并無不暢通的情況。這其實已經超過了前面建議的兩個原則。筆者理解，這是在同級政府授權的情況下，上級環保主管部門對下級政府的工作協調。其實際效果是好的，也是必要的。政府授權能辦到的事，法律授權不是更能辦得到嗎？筆者建議將這種實踐已經成功的東西，將其總結提煉，上升到修訂后的水污染防治法中去。

二、環保主管部門的責任不明確。

　　 這也許是一個怪問題，但筆者提出這個問題是嚴肅的。
　　當前，一提到環境保護工作，各方面關注的是不科學的發展觀給我國環境保護造成的壓力，以及解決的辦法。筆者并非不贊同相關的論述、結論和解決辦法。大大加強環保監管的力度，就是重要的解決辦法之一，也是水污染防治法修訂的目標。但是，從立法角度講，法律給了環保部門權力，就應當明確環保部門的責任。
三十多年來，我國的環保法律多而不太“硬”，它束縛了環保部門的執法能力。因此，從矛盾的主要方面講，當前需要大大強化環保部門的執法能力。這是各方面一致的看法。但是，當法律給予的執法能力足夠以后，環保部門履行職責的優劣，對環保工作的影響就非常大了。這就必然涉及到，如何評價環保部門對職責的履行？如果沒有明確的責任，評價如何進行？
　　2005年的松花江污染事件，環保部門因行動遲緩而負有責任。筆者理解，解振華局長請辭，就是追究環保部門的責任。由于環保部門從未被追究過責任，所以普遍感到震驚。筆者倒以為這是很正常的事情：有職必有責。
　　歷來的環保規劃都是環保部門做的。“九五”以前的環保規劃、計劃完不成，可以找出與經濟和社會發展計劃、規劃存在“兩張皮”的原因。“九五”開始，這個問題就不存在了。但是，“九五”、“十五”環保計劃、規劃仍然沒完成。當然，沒有解決科學發展的問題是主要原因。但有沒有規劃、計劃脫離國情、不切實際的原因？沒有下文。何方有責？也沒有下文。三十年了，我國的環保規劃、計劃嚴肅性、權威性何在？
　　環保部門的責任問題是歷來環境立法中的缺漏。這涉及我國環保工作總體思路中環保部門的定位。早期，將環保工作的責任放在環保部門頭上，實踐證明不恰當。后來改掉是對的。從第二部環保法起，明確各級政府對環保工作負總責，這也是對的。但環保部門有什么責任，卻越來越不清楚了。三十多年來的實際情況是，環保部門對環保工作只有權，而沒有責。即將通過的新的水污染防治法，將環保部門的權力擴大許多倍，但責任仍然不明確，這不僅對環保工作不利，對環保部門自身也不利。
　　實際上，除了環境質量由政府負責以外，所有的環境政策、工作部署、計劃規劃，源頭都出自環保部門，更不用說監督管理了。最終的環境質量由政府負責是對的，但環保部門對這個最終結果具有舉足輕重的作用。環保部門的責任也應當是不言而喻的。

三、“公眾參與”在立法上沒有新進展。

　　 “公眾參與”沒有在修訂草案中提及，筆者以為是一個明顯的不足。在環評法中雖已列入公眾參與的內容，但在整個環保領域公眾參與程度仍然十分有限，對整個環保工作的推動力度仍然很小，公眾參與在我國環保工作中的地位仍然沒有確立。
　　公眾參與在我國環境保護體制改革中應該占有很重的分量。
　　政府、媒體、專家大張旗鼓地呼吁“公眾參與”已經很長時間了，也基本上取得了大體一致的認識。國務院發布了公開政府信息的法規。黨和國家領導人多次講話指出，政府工作應當接受人民的監督。國內外的經驗也反復證明，環境保護工作要搞好，特別需要公眾參與。但立法進展緩慢，從一個側面表明，對公眾參與可能仍然存在很不一致的認識。這可能是推進我國環保工作的另一個重大的障礙。
　　在法律的統一安排下，政府監管、公眾參與、媒體監督，三者互相協調、互不取代、共同推進，是發達的市場經濟國家環境保護工作的成功經驗。世界上還沒有哪一個國家缺了這三條而把環境保護工作搞得很好的。我國的環境保護工作應當可以借鑒。
　　全面的真正的“公眾參與”應當包含以下三個方面的內容。
　　“公眾參與”首先是公眾履行在環境保護方面的義務。這方面說的人已經很多了，不需贅述。但應當不客氣指出的是，處在政府環境管理崗位上的一些同志，對“公眾參與”的理解也到此為止。這是一種“左”的思想作怪，也是一種懶漢思想。
　　其次，“公眾參與”更經常、更大量的是公眾對政府環境保護工作的支持和參與。環保部門在這方面已經做了大量的努力，有一些效果，但還需要努力提升。例如，環評。
　　第三，是筆者想重點強調，但又似乎是禁區的，即“公眾參與”應當鼓勵公眾依法對政府的環境保護工作進行監督。公眾對政府環境保護工作做得好的、正確的、成功的，給予肯定、支持，甚至贊譽，這在過去和現在都沒有問題。問題是對那些不正確、不成功的工作給予建議或批評，尤其是及時的建議或批評，行不行？需不需要？媒體上，積極論述“公眾參與”的言論很多，但對這一點，大多回避。而這一點不解決，筆者以為，“公眾參與”就只是一個花架子。
　　十年治淮，媒體和公眾公認不成功，但主管部門強聲“成績不容抹殺”。我國自有環保部門以來，所有重大的環境保護規劃幾乎沒有一個是如期完成了的。這也是公認的事實，主管部門也無法否定。但是不了了之。其中的經驗和教訓公眾能說說嗎？現在倒好，“科學發展觀”一個籮筐裝走了事。如果規劃本身始終不科學，以后再用什么筐來裝走呢？喜歡讀《中國環境報》的人也許還記得，最近幾年，太湖污染治理的“成功經驗”曾經大篇幅、多角度地報道和總結過。突然，今年爆發藍藻，無錫停水，國內外震驚。那些成功的經驗到哪去了呢？如果中國早有公眾監督的法律制度，中國有的是人才，或許會有人早看出問題，早提出建議或批評，早促使政府采取更有效的行動，三河三湖狀況或許會比今天好得多。現在環保部門引導公眾去監督企業，而反對公眾對環保部門自身進行監督。引導公眾積極監督違法企業無可非議。但諱言公眾有權利監督環保部門自身，這在指導思想上是違背憲法原則的。
　　多年來，其實環保部門自身的問題相當多，包括腐敗問題，越到基層越多。由于我國經濟迅猛發展，不科學發展帶來的問題非常突出，在全社會提倡科學發展觀，正確處理經濟與環保的關系，強調環境保護，呼吁加強環保部門的權威，自然成為輿論的主要方向。但在此同時，環保部門自身的問題卻很難引起輿論的關注，它被自然而然地而不是被人為地掩蓋了。從大局講，這是非常正常的。水污染防治法修訂草案，給環保部門新增了很多、很大的權力。權力越大越需要監督，不僅需要自上而下的監督，也需要公眾的監督。這對環保部門自身建設大有好處。
　　隨著我國經濟的迅猛發展和環境形勢的日益嚴峻，事實上公眾對環境保護的無序參與已經很多，而且會越來越多。這不利于社會穩定。給予“公眾參與”法律地位，將無序參與引導到依法參與，不僅可以大大推進環境保護工作，而且可以大大減少不穩定因素。
　　我國對環境保護的“公眾參與”的理論研究滯后，要將“公眾參與”的內容全面列入水污染防治法，可能來不及。但“公眾參與”對于我國的環保工作具有緊迫性。筆者建議，在草案第七條中加入“國家鼓勵、保護公眾參與環境保護，支持、保護公眾監督各級人民政府的環境保護工作”。

四、對環境監測不宜統得過死。

　　 草案第十五條對環境監測的法律規范，是從我國現行環保法來的，無可非議。新近生效的國家環保總局的部門規章，依法制定了詳細規則。但總體上看，將監測工作統得很死，幾乎成了環保部門的一統天下。這實際上確立了我國環境監測體制的日本模式。
　　這種模式好不好？日本已經成功運行了那么多年，不能說它不好。它適不適應中國國情？筆者以為還很難說。
　　發達的市場經濟國家大多數不是這種模式。它們的政府環境管理部門沒有自己直屬的環境監測機構。監測工作向全社會開發，政府環保部門發放許可，進行監督，社會輿論也對其進行監督。筆者曾經疑惑：社會上的環境監測機構如果出于自身利益，與被監測的企業伙同造假數據欺騙環保部門怎么辦？沒想到，他們聽不懂這樣的問題。他們的回答是，在嚴格的社會輿論監督下，這怎么可能呢！這個回答對筆者是震撼性的。
　　在我國環保界，特別強調監測數據的“法定”效力，即只有環保部門的監測才是有效的。這有其道理，有其歷史發展沿革。但監測數據本質上不是一個行政問題，而是科學技術問題。判定監測數據的可靠性，是看誰的數據更客觀、更真實，亦即更科學，而不是看出具這個數據的機構是什么頭銜，例如是否“法定”。
我國現行監測體制可能會遇到兩大障礙。
　　第一，隨著經濟發展和環保工作的加強，監測工作的量迅速增大，而且成十倍、百倍地增大，環保部門的現有監測機構越來越不堪重負。除了加大投入和向自動化方向發展外，可能還會被迫擴大隊伍，使我國已經龐大的環保機構越來越龐大。
　　第二，現行體制將促使監測機構越來越行政化，這對環境保護工作很不利。
　　環境監測是衡量環境質量的尺子，也是衡量企業是否守法的尺子。環境監管、環境監測在環保一個系統內封閉循環，在缺少外部監督的情況下，產生種種弊端的可能性也就存在了。因此，筆者認為，改革現行環境監測體制的需要是存在的。當然，目前沒有這種可能，但如果統得太死，今后改的難度就太大了。