《中華人民共和國環境保護法》自1989年修訂實施以來，隨著經濟社會的發展，一方面全社會要求改善環境質量的呼聲越來越高，另一方面環境保護和治理的速度趕不上污染和破壞的速度，環境保護面臨巨大的壓力，環境保護問題越來越成為經濟社會發展中的熱點難點問題。為適應新形勢下的環境保護需要，環境保護法的改變勢在必行。

　　目前我國在環境監管的法律實踐中，主要依賴于諸如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環境保護的單行法。《環境保護法》，在20多年后的今天已處于被“束之高閣”的尷尬狀態。《環境保護法》是廢除還是再修訂后升格，成為人們關注的焦點。日前，中國水網采訪了清華大學水業政策研究中心主任、中國水網顧問總編傅濤博士，他表達了對于《環境保護法》修訂的看法。

　　傅濤博士在接受中國水網采訪中指出，由于歷史的局限性，我國《環境保護法》總體上未擺脫計劃經濟的影子，在我國已經基本建立了社會主義市場經濟體制，強調政府職能轉變，實行依法治國，確立科學發展觀和新的環境保護理念的今天，其主要內容已經不能反映時代的要求，法律賦予環保部門的責任不明、辦法太少、手段單一、權力太弱，無法保證執法力度和有效履行統一監督管理職能。這部法律確實亟待進一步的修改和完善。

　　“此次修訂若能進一步提升環保法地位，使其成為國家在環境保護領域的基本法，則可以使之與環境保護基本國策地位相匹配。同時，修訂應強化政府的環境保護責任，加大公眾參與環境保護的力度。”傅濤博士說，此次修訂應當在提升環保法地位、明確責任劃分、改變標準體系方面做大的改動，體現環保力度。

　　提升環境保護法的地位

　　當前的時代背景是，環境保護已經成為綜合性的需求，政治體制、經濟體制、行政體制都要與之相適應，均需要做調整，需要一個“大法”來做決定。目前，從法律層面上講，《水污染防治法》，《大氣保護法》、《固體廢物污染防治法》等和《環境保護法》是一個層次的，但是從本質上講，《環境保護法》是環保的根本法則，為其他各單行法提供了基本框架，是基本法。

　　傅濤博士表示，《環境保護法》此次修訂，需要大的改動，確定環保工作的綜合性地位，以確定環保部門的綜合性地位(類似于發改委在經濟領域的綜合性地位)。希望環保部在未來10年內會成為一個綜合性的部門，同發改委互相制約，互相協調。他說，目前，環保部已“四級跳”由內設局躍升為“部”，是社會經濟發展的需要，但仍不是綜合性部門，不能與未來發展相適應。未來，應該確定環保部成為綜合性部門的方向與地位，此次環保法的修訂，應當成為環保部實現綜合性地位的一個契機。

　　傅濤博士認為，環保規劃應該提升地位，與國民經濟與社會發展規劃并行，環境保護法應該協調經濟發展，社會發展的矛盾。相應地，環境保護法需要理清五個關系：中央各部門之間的關系、中央與地方的關系、排污企業與政府的關系、治污企業與政府關系、公眾與政府關系。

　　首先，環境保護是綜合性的，要明確中央各部門之間的關系。環保部實現了從內設局、環保局、環保總局、環保部四級的升級工作;由于環保部的迅速增長，和中央各個部門職能產生了交叉，職能界定不清嚴重影響了環境保護的發展;因此要理清部門之間的關系，環保是綜合的事情，需要各個部門的配合，要明確各個部門在環保中責任和權力的關系。

　　其次，要明確中央與地方的關系。我們有五級政府，中央、省、市、縣、鎮，這五級政府在環境保護中的責任如何劃分、界定?這在《環境保護法》中非常模糊。基本現狀是中央的省只講管理權力，忽略責任，而基層政府強調責任，這是一種責權不對等。

　　第三，界定排污企業與政府的關系。就是污染造成者和政府之間的關系,之前的“誰污染誰治理”是比較籠統的，而且能以實施，應該被“誰污染誰負責”所代替。

　　第四，界定治污企業與環境責任主體之間的關系。以前我國沒有專營治污的企業，都是污染企業自己治理或者政府治理。現在則出現了治污主體，節能環保產業也成為國家的支柱產業，治污企業成為國家的一支重要的力量。需要界定治污企業與環境責任主體之間的服務關系。

　　第五，在環保領域，公眾與政府之間的關系也存在很多問題。制度的缺失，導致公眾對政府環境責任承擔能力的質疑，從而，公眾對于環保相關的費用支出非常抵觸，同時，還有其他方方面面的不良影響。

　　明確劃分環境保護的責任

　　“環保責任劃分即誰對環境質量負責，這是關鍵。”傅濤博士對中國水網記者說，如何劃分企業、公眾、中央政府、地方政府之間的責任關系，如何解決跨流域、跨區域的環境保護責任，這些在法律層面上都缺乏明確的認識，應該重點修訂。

　　環境責任是屬地責任，事權層層下放，財權則是層層上移，地方的財權很少，因此財權與事權不對等的情況在環境領域尤為突出。環境保護法的修訂，應重點解決責任劃分。傅濤博士認為一味向縣人民政府分解環境責任的做法是不合適的，要真正的區分環境責任。

　　“在環境保護法中要把地方責任分開描述。之前只談到排污企業是責任主體，沒有把政府、環保部、國務院作為責任主體，而事實上應該是國務院對整個國家的環境質量負責，現行的環境保護法中沒有提及。”傅濤博士強調，高層政府談得更多的是權力，而到下層，到企業與縣級政府則談的更多的是責任。以前是把環保責任層層往下推，而上層只是處于“管”的層面，傅濤博士認為，各個層面都是責任主體，環境法應該界定清楚責任關系。

　　財權、稅權的對等需要通過環境稅來調節，環境稅是什么、怎么來征收、如何使用(環境的服務采購)、如何導入社會力量?這些需要在環境保護法中體現，即用環境稅的合理征收來分配不同層級政府的責任關系。傅濤博士認為，環境保護法的修訂，應當把責任在不同層級政府之間進行分割;同時，在不同的主體之間，調動社會力量共同來承擔責任，環境保護法應該重點談責任歸屬，而不是權力歸屬。

　　調整環境保護的標準體系

　　我國環境標準體系，則可概括為“五類三級”，即環境質量標準、污染物排放標準、環境基礎標準、監測分析方法標準和環境標準樣品標準五類，以及國家標準、行業標準和地方標準三級。

　　傅濤博士指出，目前的環境保護法只包括了環境質量標準與排放標準，兩者的制定和發布主體也應當完善。

　　首先是環境質量標準，源于公權力，是國家環境管理的核心內容，它體現國家意愿，與國家經濟發展同等重要。它現在法律地位太低，環保部制定很難約束責任主體，應由國務院或者人大制定。

　　其次是污染物排放標準。此類標準歸誰管有爭論，是技術監督局的標準化委員會管還是環保部管?筆者認為排放標準不是技術標準，它是一種行政性法規的附件或附屬，誰發布行政規章，誰就發布排放標準，需要用法律來明確其發布主體。

　　第三，環境技術規范應當適用標準化法。

　　“市場體制下，標準不再僅是政府進行行業指導的約束性指標，不再僅是要求企業參照執行的具體生產要求。”傅濤博士坦言，標準體系的基本特性應進行根本性的分離：一部分轉為政府進行市場監管和行政管理的工具，帶有強制性，即“技術法規”;一部分成為企業自律、規范競爭的“標準”，標準不具備強制力。這種轉變必然改變原有環境標準體系的結構、制定、實施和發布形式。

　　傅濤博士為中國水網記者解釋，技術法規和標準的區別可歸納為以下幾方面：

　　第一，屬性不同。標準直接定義為自愿性文件，對技術法規則定義為強制性文件，這是兩者的本質差別。第二，制定目的不同。標準是“為了通用或反復使用的目的”，制定技術法規主要是為了“國家安全，保護人身健康或安全，保護環境”等正當目標的實現。第三，制定者不同。標準的制定者一般是行業組織和企業，批準的公認機構是國家認可的標準化管理機構。技術法規的制定者是政府或政府委托的職能機構。第四，制定批準程序不同。標準制定的基本原則是廣泛參與和協商一致，最后投票表決通過，通過以后仍然可以不執行。技術法規的制定必須通過一定的立法程序，成為廣義的法律文件強制執行。第五，側重點不同。技術法規是行政行為的輔助，而標準是組織生產的基本依據。

　　傅濤博士說：“明確技術法規和標準的區別，改革和整頓現有的標準體系，對建立規范的市場秩序和市場監管體制十分必要和迫切。這一點需要在環境保護法中體現”。

　　綜上，對于我國環境保護工作本身，對于環保部躍升成為綜合性部門，環境保護法都是一次難得的契機，立法者應當有長遠目光，修訂、頒布一部面向未來10年的環境保護法，確保環境保護的政策子彈有力、夠用。

編輯：孫寧