劉敬霞指出：實踐中，當實際水量低于保底水量時，政府并非全額買單，而是僅需為未達到的水量缺口支付固定成本，并不支付可變成本。這些固定成本不隨水量變化而改變，典型構成如廠房或管網租金、人員基本工資、年度大修基金、貸款本息等剛性支出，與實際運營負荷無關，無論是否處理水，企業都必須支出。對于隨水量變化而增減的成本，如污水處理的藥劑費、電費、污泥處置費等與實際處理的水量直接掛鉤的彈性支出，是用多少、確認多少，政府并不支付。在產能利用率不充分的情況下，企業可能沒有收益，甚至是賠本的。

基本水量的保障，對支付而言避免了為“未實際處理的水量”  支付不必要的可變成本，降低結算壓力，體現公平性;對項目投資方而言，保障了固定成本的適當覆蓋，這是項目生存的核心，可變成本則按實際服務量收取，不額外獲利;對項目而言，避免建成后無“水”可以處理而產能閑置“曬太陽”，有利于合理平衡雙方利益，適當分擔風險，減少爭議，確保項目可持續運營。”劉敬霞如是分析。

“新老劃斷”的艱難博弈

根據PPP新機制(115號文)的要求，新項目確實不再適用“保底量”，要求企業自擔市場風險。但矛盾的焦點在于存量項目。

“法不溯及既往，合同應該信守。”劉敬霞律師強調，對于老項目，強行取消保底涉嫌違約。但在實操中，面對強勢的地方政府，企業往往被迫妥協。

F先生提出了一個務實的談判策略：企業可以接受取消保底，但前提是政府必須清償歷史欠費，并重新核定水價，以使企業能夠回收投資。“不能以此為借口單方面違約。”

然而，現實往往更殘酷。很多地方政府既想取消保底，又不愿提高水價，甚至利用審計結果“壓價”。X先生無奈地表示：“財政部門往往一刀切，不跟你講道理。企業最怕的是即便降價了，最后該欠的還是欠。”

04.政策的“救命稻草”?——84號文與化債實操

就在行業陷入絕望之際，2025年發布的“國辦函〔2025〕84號”文被視為存量PPP項目的“救命稻草”之一。北京財指南總經理徐向東表達了較為積極的看法。

專項債置換：從“禁區”到“破冰”

84號文的核心突破，在于“開了個口子”，允許使用地方政府專項債券、中央預算內投資補助、超長期特別國債等資金，來置換社會資本方墊付的建設成本。

“這標志著PPP從純粹的市場融資回歸到政府信用擔保的范疇。”徐向東認為，這是當前環保和基建企業擺脫壞賬、回收回款的唯一指望。在此之前，專項債與PPP被視為兩條平行線，互不兼容。

三種“解套”路徑

在實操層面，內蒙古、山東、河南等地已經開始了試點，徐向東梳理了三種主要的置換路徑：

存量債務置換(化債邏輯)：將PPP項目欠款確認為企業欠款，發行“解決企業欠款”類別的專項債進行償還。

資產回購與提前終止(置換邏輯)：政府發行專項債，買斷社會資本的投入。如果全額買斷，項目即提前終止，資產劃歸政府或當地國企;如果部分買斷，企業可降低杠桿繼續運營。

建設資金補缺：對于爛尾或資金鏈斷裂的在建PPP項目，允許專項債直接注入。

“打折償還”的潛規則與新突破

然而，“解套”是有代價的。

幾家龍頭企業正在經歷一種痛苦的“債務重組”。

徐向東透露，行業內普遍出現了“打折收債”的現象。例如，政府欠付5000萬，當地國企或AMC(資產管理公司)可能提出以8折(4000萬)收購債權，給企業現金流，企業為了止損只能接受。

劉敬霞律師提出的構想頗具突破性：可否借鑒當年四大資產管理公司處置銀行不良資產的成熟模式，構建一套適配環保行業的應收賬款盤活機制?

具體而言，由政策性銀行出面，從環保運營企業手中批量受讓其對地方政府的污水處理費應收賬款債權，并迅速向環保企業完成資金兌付。這一操作既能讓環保運營企業快速回籠被長期占用的現金流，剝離沉重的難以收回的債權包袱，實現  “輕裝上陣”、專注核心運營;又能讓政策性銀行以市場化、法治化的方式深度參與盤活實體經濟，將沉淀的債權資產轉化為激活行業活力的  “活水”。而政策性銀行持有的對地方政府的債權，則可通過國家層面的專項政策統籌化解，或是以 “時間換空間”  的策略，靜待地方經濟形勢向好、財政實力改善后，由地方政府逐步分期償還。

這無疑是一舉多得的創新突破路徑——對環保企業而言，破解了現金流緊繃的生存困境;對地方政府而言，緩解了即時財政支付壓力;對政策性銀行而言，拓展了服務實體經濟的新場景;更能讓整個環保行業從“死水一潭”的困局中掙脫出來，重新煥發持續經營的生機與活力。

05.延期與漲價——看起來很美，做起來很難

面對欠費，除了化債，行業內還探討了“延長特許經營期”和“提高水價”兩種自救手段。但從各方反饋來看，這兩條路都布滿荊棘。

延期：以時間換空間的幻覺?

84號文鼓勵“適當延長合作期限”。但在X先生看來，這往往是政府的“緩兵之計”。

“延期只適用于特許經營期在10年內到期的項目。如果還剩20年，你再延10年，通過折現計算出的現值很低，根本無法解決當下的巨額應收賬款問題。”

劉敬霞則從法律視角，精準點出了這一機制推行過程中潛藏的多重風險。

她強調，新舊機制的銜接必須嚴格遵循政策要求：新機制落地之前已實施的PPP項目，其收費需以財政承受能力論證結論為依據;而新機制出臺之后，后續新實施的政府和社會資本合作項目，均應不折不扣地按照115號文規定的新機制執行。

根據115號文的明確條款，特許經營期限屆滿或提前終止的，應按協議約定依法依規做好移交或退出工作；擬繼續采取特許經營模式的，應按規定重新選擇特許經營者，同等條件下可優先選擇原特許經營者。

編輯：徐冰冰